《中华人民共和国行政复议法实施条例》（2007）（以下简称《条例》）第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”司法实践中亦对此取得较为统一的理解，即指复议机关在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复议前更加不利的境地，即复议既不能加重申请人的法律责任，也不能减少申请人的既得利益。

（1）该原则适用于行政复议程序中。

《条例》第51条已经明确了该原则的适用范围，若行政相对人随意扩大该原则的适用范围，已然缺乏相应的法律依据（参考（2019）黔2601行初58号《行政判决书》）

（2）该原则一般限定在撤销和变更决定中。根据最新修订的《行政复议法》第六十三条、第六十四条可知，行政复议机关对行政行为作出处理的方式有决定在一定期限内履行、撤销（含撤销并责令重作）、变更、确认违法等。而禁止不利变更一般适用于撤销和变更决定中。

（3）该原则以复议申请人表示不服的范围为限。禁止不利变更原则应以申请人表示不服的范围为限，该“范围”的理解可以界定为复议申请人的复议请求范围，即复议申请人未提请救济的部分与禁止不利变更原则无关。

（4）该原则禁止的是行政复议争议的主要标的，理由的变更不在其列。由（2017）吉01行终440号《行政判决书》及（2017）粤0606行初272号《行政判决书》等案例可知，复议机关对涉案行政行为的认定理由、适用依据等情况作出变更并未对复议申请人作出更为不利的复议决定，不属于违反禁止不利变更原则。

案例一：长沙市未思教育管理有限公司、吉首市公安局公安行政管理:其他(公安)二审行政案【（2019）湘31行终65号】

裁判要旨：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”这是禁止不利变更原则的法律规定。设置行政复议程序的目的是为了使当事人在受到行政行为侵害时能够有救济途径维护自己的合法权益。如果当事人因对原行政行为不服申请复议之后，得到的重新处理结果反而对其更为不利，导致当事人不敢申请复议，复议程序将形同虚设。禁止不利变更原则体现了行政程序正义和国家公权力的谦抑精神，它既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也应包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的法律后果。

案例二：王某诉北京市西城区人民政府行政复议案

裁判要旨：《复议法实施条例》第五十一条是禁止不利变更原则在复议程序中的体现。该条款既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。尽管被告没有在被诉决定书中直接变更原行政行为，也没有在作出撤销决定的同时要求西城分局重新作出行政处罚决定，然而该行政处罚系殴打他人事件引起，西城分局必然会重新作出行政处罚决定，而重作的决定必将导致对原告更为不利的后果。

案例三：李有昌、甘肃省陇南市公安局公安行政管理:其他(公安)再审审查与审判监督行政案【（2016）最高法行申1959号】

裁判要旨：李有昌申请复议后，被申请人陇南市公安局作出复议决定，撤销给予李有昌行政拘留八日的处罚并决定给予李有昌行政拘留十日的处罚，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条关于“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定”规定，原审判决驳回李有昌的诉讼请求不当。但鉴于被申请人在二审期间撤销了原复议决定，申请人的诉讼目的已经实现，其已无可保护的合法利益，本案进入再审程序已无实际意义。

案例四：肖淑春、辽宁省辽阳市人民政府再审审查与审判监督行政案【（2019）最高法行申4324号】

裁判要旨：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”该条规定了行政复议禁止不利变更原则。因为复议申请人申请行政复议，是为了撤销对己不利的行政行为。如果行政复议机关在审查行政行为是否合法或适当的过程中，作出对复议申请人较原裁决更为不利的决定，那么就会违背复议申请人提起行政救济的本意。行政复议禁止不利变更原则体现了“申辩不加重”的本意，即要求行政复议机关不得因当事人申辩而加重处罚。但是行政复议禁止不利变更原则的适用也存在例外情形。在行政处罚案件中，排除禁止不利变更原则适用包括但不限于以下情形：一是被侵害人及被处罚人同为复议申请人。此类情形中被侵害人、被处罚人会明示请求撤销处罚决定；二是被侵害人或被处罚人申请了行政复议，另一方作为第三人在复议程序中存在有意识的默示申请撤销处罚决定的行为。本案中，肖淑春因不服宏伟分局对王虹所作的处罚决定而申请复议，被处罚人王虹系复议程序中的第三人。王虹虽然并非复议申请人，但其在复议程序中明确主张未殴打肖淑春、肖淑春存在作伪证等情形，因此可以认定王虹并不认可宏伟分局作出的处罚决定，且已提出申辩，符合默示申请撤销处罚决定的要件。在此情形下，辽阳市政府经审理后，决定撤销处罚决定，并未违反禁止不利变更原则。

通过上述四则典型案例可知，司法实践中对该类案件的处理，往往都严格遵循《行政复议法实施条例》第五十一条，即行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。也就是说，复议机关对复议申请人不服原行政行为而申请行政复议的案件，原则上不能为复议申请人设置额外的不利负担，不能减损复议申请人的既得权利，也不能增加复议申请人的义务。但禁止不利变更原则的适用存在两种例外情形，一是被侵害人及被处罚人同为复议申请人；二是被侵害人或被处罚人申请了行政复议，另一方作为第三人在复议程序中存在有意识的模式申请撤销处罚决定的行为。

新法解读

行政复议是行政机关内部监督的重要手段，根据法律法规的相关规定，上级行政机关具有纠正下级行政机关行政行为的权限。行政复议机关直接变更行政行为，既是高效解决行政争议的措施，也能真正体现复议为民。优化调整行政复议决定体系，是促进行政复议发挥主渠道作用的重要立法举措。由上图的新旧法比较可知，本次修法一是加强了行政复议变更决定的运用，增加变更决定的适用情形，尤其是对于一些事实不清、证据不足的案件，行政复议机关也可以在查清事实和证据的前提下，作出变更决定。二是按照先变更，再撤销、确认违法、限期履行，而后再维持、驳回的顺序，调整行政复议决定的顺序，进一步突出变更决定和撤销决定的地位。因此在法律适用上，适用新法更有利于对行政相对人利益的保护。

《行政复议法实施条例》第五十一条 

行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

（二）违反法定程序；

（三）适用的依据不合法；

（四）超越职权或者滥用职权。

行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法：

（一）依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害；

（二）程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：

（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容；

（二）被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法；