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　　◎基础设施投资建设运营法律风险防控——基础设施项目土地法律问题研究（我国土地制度综述）

　　◎基础设施投资建设运营法律风险防控——基础设施项目土地法律问题研究（基础设施项目用地的取得问题）

第五章  基础设施项目土地法律问题研究

第三节  综合开发项目中的用地问题

一、综合开发模式

　　（一）综合开发的含义

　　1990年5月19日发布的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（现已失效）第二条规定：“本办法所称成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。”2020年11月5日，自然资源部出台《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）（下称“5号文”）也对成片开发进行了定义，规定了成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。按照《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和5号文的定义，成片开发与综合开发可作同一理解，下文统称综合开发。

　　从严格意义上来说，综合开发不属于传统意义上的一种建设模式而是一种建设理念。综合开发是随着各类开发区、工业园区、产业新城等新兴经济区改造新城而兴起的。20世纪70年代末期经批准设立的深圳蛇口工业区是中国最早的城市经济区，是我国在改革开放政策下对区域经济的一个探索。[1]蛇口工业区是改革开放初期的成功探索，目前蛇口工业区已经发展成为集航运物流、金融证券、房地产、酒店、工业生产和高新科技于一体的区域经济体。随后的30多年，我国的园区建设如火如荼地开展，浦东新区、上海自贸区、滨海新区等成功的园区建设发展为我国经济作出了巨大的贡献。但是在园区建设模式在多年发展中也逐渐暴露出自身的问题。很多工业园区根本没能发挥出集聚效应，片面追求大而全反而导致了园区内部产业结构不合理。各级政府主导的各类工业园区建设，由于缺乏清晰的定位、合理的规划、成熟的配套基础设施，不少园区空置现象严重，严重浪费了土地资源。总结过去园区建设的经验教训，现代化的园区综合开发理念逐渐形成。综合开发是以产业规划为基础，以形成产业集群为目标，构建产业合理分配的区域经济体。综合开发是与单项建设相对应的一个概念，综合开发不是单项建设项目的简单相加，而是在产业合理规划的前提下形成一个有机整体，最终实现1+1＞2的经济效应。

　　综合开发的两个核心是综合性和开发性，只有一个片区的综合性越强其可供开发的内容也就越多。在综合开发片区中，基础设施应当按照产业规划进行配置，通过配套的基础设施来吸引产业进入，通过产业投资来补贴基础设施建设成本，正向循环最终能够构建出一个成熟完备的综合开发园区。目前，综合开发多用于工业园区开发、农业综合开发、特色小镇建设、新型城镇化建设、旅游综合开发、铁路车站站点综合开发、轨道交通地上地下综合开发等项目中。针对不同类型的综合开发项目，国务院及各部委出台了各项鼓励政策。

　　对于铁路线路用地综合开发，2013年，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），要求加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用；支持铁路车站及线路用地综合开发；鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。2014年，国务院办公厅更有针对性地发布了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），对于铁路土地综合开发的原则、用地供应和综合开发实施等问题提供了明确的指导意见。

　　对于新型城镇化建设，2016年，国务院发布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），提出坚持走以人文本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国新型城镇化道路。2020年，国家发展改革委办公厅发布《关于加快落实新型城镇化建设补短板强弱项工作有序推进县城智慧化改造的通知》（发改办高技〔2020〕530号），提出利用大数据、人工智能、5G等数字技术，在具备一定基础的地区推进县城智慧化改造建设，……提升县城数字化、网络化、智能化基础设施水平……有力支撑新型城镇化建设和县域经济社会高质量发展。

　　对于传统的开发区建设，2017年，国务院办公厅发布了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号），提出开发区基础设施建设要整体规划，配套电力、燃气、供热、供水、通信、道路、消防、防汛、人防、治污等设施，并将为企业服务的公共信息、技术、物流等服务平台和必要的社会事业建设项目统一纳入整体规划。

　　对于特色小镇建设，2016年，国家发改委发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划〔2016〕2125号），提出加强历史文化名城名镇名村、历史文化街区、民族风情小镇等的保护，保护独特的风貌，挖掘文化内涵，彰显乡愁特色，建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽小（城）镇。2020年，国务院办公厅转发《国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见》的通知（国办发〔2020〕33号），提出错位发展先进制造类特色小镇，信息、科创、金融、教育、商贸、文化旅游、森林、体育、康养等现代服务类特色小镇，以及农业田园类特色小镇；促进产城人文融合，叠加现代社区功能，结合教育、医疗、养老整体布局提供优质公共服务，完善社区服务、商业服务和交通站点，建设15分钟便捷生活圈。

　　对于轨道交通地上地下空间的综合开发，2018年国务院办公厅发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），提出在建设轨道交通时要加强节地技术和节地模式创新应用，鼓励探索城市轨道交通地上地下空间综合开发利用，推进建设用地多功能立体开发和复合利用，提高空间利用效率和节约集约用地水平。2020年自然资源部印发了《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》（自然资办函〔2020〕120号），将北京、上海、广州、深圳、成都、杭州等地轨道交通地上地下综合开发的成功经验进行推广。

　　对于农业综合开发，2016年国务院发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，提出鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本合作联办乡村旅游企业。2017年中央一号文提出固定资产投资继续向农业农村倾斜，2018年农业农村部联合财政部发布《关于2018年批准创建国家现代农业产业园的通知》（农计发〔2018〕17号），批准建立21个现代农业产业园创建国家现代农业产业园。

　　（二）综合开发的模式

　　传统的综合开发模式主要包含三种形式，第一种是由政府直接投资建设开发，开发资金主要来源为财政性资金；第二种是由平台公司作为开发主体，资金来源主要是财政性资金和债务性融资，但债务性融资的还本付息仍然靠政府补贴；第三种是企业投资开发模式，通过土地一二级联动开发实现企业盈利。[2] 过去几年随着PPP模式的兴起，PPP模式也逐渐成为综合开发的一种选择。PPP模式在综合开发项目中得到了成功运用，尤其在新型城镇化建设中创造了上海市青浦区重固镇新型城镇化项目、固安产业园区的新型城镇化项目、中信滨海新城项目等具有典型代表意义的案例。

　　但是近几年，为了制止PPP项目中的违规操作现象，化解地方政府债务危机，财政部连续出台了几项重要政策规范PPP模式的运作，直接影响在综合开发项目中继续适用PPP模式。2017年11月10日，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（下称“92号文”），对于PPP项目入库提出了严格的限制条件。过去综合开发项目中不乏土地一二级联动开发情形，通过土地一二级联动开发所产生的收益补贴综合开发项目前期投入的成本。92号文则指出对于不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目的，不得入库管理。这意味着92号文出台以后，采用PPP模式建设的综合开发项目中不得再嵌入商业地产项目，断绝了综合开发中通过土地一二级联动开发获利的可能性。另外，对于综合开发项目来说，项目涉及范围复杂且子项目数量较多，通常需要进行分期开发，无论是在建设内容、规模、投资额上都具有较大的不确定性，实施过程中可能还会涉及到相关规划的调整，因此综合开发项目无法像单体项目一样在招选社会资本时即完成了项目立项、可行性研究、初步设计等前期工作。[3]而92号文禁止前期准备工作不充分的PPP项目入库管理，拟采用PPP模式建设的综合开发类项目难以保证在入库前能够完成92号文所要求的前期准备工作。

　　2019年3月7日，财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（下称“10号文”），进一步要求实施规范的PPP项目，明确指出规范的PPP项目应当属于公共服务领域的公益性项目，按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，同时新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。之前的PPP项目，不少地方政府为了绕开一般公共预算10%的红线限制，在政府支出责任中会简单说明列入政府性基金预算。10号文此次彻底断绝了新签约项目通过政府性基金预算支出的可能性，对于投资巨大的综合开发项目来说无疑是不利的。结合财政部联合多部委共同发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）（下称“91号文”）以及92号文的要求，社会资本方未来不得再作为实施主体参与土地一级开发工作，也不能在综合开发类PPP项目中嵌入商业地产项目，综合开发类PPP项目的实施空间和利润空间被不断挤压。尽管10号文的行文中没有明确表达出禁止综合开发类项目采用PPP模式，但是与财政部之前的发文相结合不难看出未来继续在综合开发类项目中采用PPP模式的可行性很低。

二、综合开发模式中的用地问题

　　（一）用地取得问题

　　综合开发项目包含了多种类型的单体建设项目，综合开发项目无论是从土地供应方式还是土地来源等方面相较于普通单项基础设施建设项目都更为复杂一些。一般来说，建设用地供应的最小单位是“宗”，单体建设项目的用地都是分宗供应的，按照项目性质和宗地规划用途确定土地供应方式。在91号文中财政部明确强调了不得以PPP项目为单位打包或者成片供应土地，应当按照各宗地范围、用途和规划建设条件分别确定各宗地的供应方式。若是继续采用PPP模式建设的综合开发类项目，则无法以项目为单位取得建设用地。

　　《节约集约利用土地规定（2019修正）》第十四条规定：“县级以上自然资源主管部门统筹制定土地综合开发用地政策……对于不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的综合用途建设项目，市、县自然资源主管部门可以确定主用途并按照一宗土地实行整体出让供应，综合确定出让底价；需要通过招标拍卖挂牌的方式出让的，整宗土地应当采用招标拍卖挂牌的方式出让。”根据《节约集约利用土地规定（2019修正）》的规定，很显然综合开发项目的性质将直接决定综合开发项目有无可能直接获得成片用地。按照《节约集约利用土地规定（2019修正）》的规定，对于需要整体规划建设、确实难以分割供应的综合开发项目，是可以考虑按照主用途确定的土地供应方式通过打包方式进行土地供应的，具体应当结合项目性质以及项目所在地人民政府规定进行综合判断。例如，《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）中允许铁路站场综合开发分期供应的土地成片提供，成片提供的土地根据城市规划和实际情况进行分宗，按照宗地用途确定核发划拨决定书或签订有偿使用合同。而对于轨道交通地上地下空间综合开发土地供应问题，上海市和成都市允许将轨道交通站场综合建设用地整体供应给开发主体，成都市更是采取整体规划、整体供地、分层登记，建立了在同一宗土地上划拨与出让方式相结合、地上与地下项目相结合、经营性用地与市政设施用地相结合的轨道交通上盖综合开发项目协议出让整体供地新模式。杭州市则采取了差异化供地方式，将空间使用权进一步细化符合《划拨用地目录》的以划拨方式供应，不具备单独规划条件的经营性地下空间以协议出让方式供应，不具备单独规划建设条件的经营性地上空间，可带技术条件以招拍挂方式公开出让；具备单独规划建设条件或与地铁场站有地下连通要求的经营性地上、地下空间，以招拍挂方式公开出让。[4] 由于我国实行严格的土地用途管制制度，因此除了符合条件或者地方政府有特殊规定的综合开发项目外，其余综合开发项目仍然应当按照单宗地规划用途确定供应方式。

　　从建设用地来源角度，综合开发项目除了可以利用国有建设用地外还可以考虑直接利用集体经营性建设用地。根据5号文的规定，成片开发并不需要所有的单体建设项目均为公益性项目，只需要基础设施、公共服务设施及其他公益性用地比例不低于40%即可。也即，在符合5号文要求的前提下综合开发项目中完全可以嵌入工商业类地产开发项目。《土地管理法（2019修正）》第六十三条中允许规划确定为工业、商业的集体经营性建设用地直接入市交易，由土地所有权人直接与使用权人签订书面合同。因此，未来在供应综合开发用地时可以考虑国有建设用地与集体建设用地相结合，以此缓解国有建设用地紧缩的压力。但是，按照《土地管理法（2019修正）》的要求，集体经营性建设用地出让或出租的，应当取得本集体经济组织成员会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。集体经济组织的决策程序可能会成为综合开发项目取得集体经营性建设用地的一道障碍，拖长综合开发项目的建设周期。

　　值得注意的是，面临国有建设用地不断减少的现实情况，寻求集体土地补充建设用地是必然的选择。但无论是征收集体土地还是直接取得集体经营性建设用地，综合开发项目主体都将面临着较为艰难的谈判过程。《土地管理法（2019）修正》将征求集体意见、安置补偿谈判等程序前置，为征收集体土地设置了非常严格的条件。即使成片开发可以作为征收集体土地的事项，在供地时也将面临征收谈判的难关。

　　（二）土地一级开发问题

　　前文提到过去的综合开发项目，尤其是企业投资的综合开发项目中，综合开发主体往往通过土地一二级开发联动的方式盈利。由于土地开发中存在巨大的利润空间，过去企业在实施土地一级开发中时常出现动用各种违规甚至是违法的手段以扩大自身利益的行为。为了规范土地一级开发，91号文中已经明确禁止PPP项目主体或者其他社会资本违规取得未供应土地使用权或者变相取得土地收益，禁止其作为项目主体参与土地收储和前期开发工作。2018年修订的《土地储备管理办法》更是进一步明确了土地前期开发、储存以备供应等工作应当由土地储备机构负责实施。5号文中自然资源部更是开宗明义地提出了成片开发是由县级以上地方人民政府组织实施的对一定范围内土地进行综合性开发建设的活动。

　　因此，若综合开发项目仍考虑由企业作为实施主体的，则该综合开发项目中部应当包含土地一级开发的内容。地方政府应当在完成土地征收、平整等工作后再以划拨或出让等方式向综合开发主体进行供地。对于土地一级开发中涉及到的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设工作，根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）的规定，土地储备机构可以通过政府采购的方式交由企业负责实施具体的建设工作。

　　（三）节约集约利用土地

　　选址是综合开发面对的第一件事，综合开发应当格外重视规划的作用，选址需要与城市发展趋势相吻合。[5] 随着我国城市化高速发展三十年，目前东部沿海城市中留存的可供大面积开发的建设用地已经越来越少。由于综合开发项目通常规模较大、占地面积较广，综合开发项目中更应当注意节约、集约利用土地。2008年，国务院即下发了《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），要求编制公共设施和公益事业建设用地标准，降低公路铁路等基础设施工程用地和取弃土地用地标准，鼓励开发利用地上地下空间，鼓励开发区提高土地利用效率。《节约集约利用土地规定（2019修正）》中更是鼓励大型基础设施建设项目综合开发利用土地，促进功能适度混合、整体设计、合理布局。

注释：

　　[1] 参见曹珊《PPP运作重点难点与典型案例解读》，法律出版社2018年1月第1版，第411页；

　　[2] 参见周兰萍、叶华军《92号文之后的区域性综合开发项目何去何从？》，载清华PPP研究中心微信公众号（2018年3月29日）；

　　[3] 参见周兰萍、叶华军《92号文之后的区域性综合开发项目何去何从？》，载清华PPP研究中心微信公众号（2018年3月29日）；

　　[4] 《自然资源部办公厅关于印发<轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录>的通知》（自然资办函〔2020〕120号）；

　　[5] 参见陈民《城市综合开发的逻辑》，在新基建投融圈微信公众号（2019年5月28日）；

（来源：微信公号“建纬律师”）