前文链接回顾：

　　◎基础设施投资建设运营法律风险防控——基础设施项目投融资法律问题研究（第一节 基础设施项目融资模式概况）

第四章 基础设施项目投融资法律问题研究

第二节 专项债融资模式

一、全面认识地方政府专项债

　　（一） 地方政府专项债的定义

　　2014年9月21日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号》）第二条中明确说明：“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。

　　2015年4月2日，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库〔2015〕83号）》（以下简称《办法》），该文明确规定了地方政府专项债券的发行流程及管理方法，该办法第二条明确对“地方政府专项债”做出了定义，即：“省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券”。

　　《办法》对专项债作了两个限定：一是发债主体必须是省级政府或经省级政府批准的计划单列市，二是偿债的资金来源是公益性项目对应的政府性基金或专项收入。这样一来，地方政府专项债被限定用于公益性，且能产生政府性基金收入或专项收入的项目，不能产生收入的公益性项目或商业性项目不能使用专项债筹资。专项债券的发债和偿还主体均为地方政府，由各地按照市场化原则自发自还。市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。

　　单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。专项债券的期限可以是1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。

　　（二） 地方政府专项债的分类

图1.地方政府专项债券分类

　　地方政府专项债券可分为普通专项债券与项目收益专项债券。普通专项债券用途包括重大基础设施建设、城镇化项目、公益性事业发展项目、脱贫攻坚等，仅用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

　　2017年6月2日，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预〔2017〕89号）》，推出创新的新型地方政府专项债品种即项目收益专项债。项目收益专项债券直接对应项目资产和收益，实现项目收益融资自求平衡。公开发行的项目收益专项债券，由各地按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。目前项目收益专项债已广泛运用于土地储备、政府收费公路、棚改及保障房、轨道交通和高等学校等品种中，其中，存量项目中又以土地储备、棚改及保障房项目居多。

图2.存量项目收益专项债券所涉项目类别分布情况（单位：亿元）

　　（三）地方政府专项债的使用范围

图3. 专项债的使用范围

　　财政部自2018年起鼓励地方政府在专项债品种中进行创新，只要能够实现项目的资金自平衡、对地方基建有推动作用，都可以发行。2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，首次从行政法规的层级对专项债的使用范围作出了明确的界定：鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。

　　2019年9月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，再次对2020年新增专项债用途进行了补充：专项债重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。

　　2020年4月3日，国务院联防联控机制举办的新闻发布会上，财政部副部长许宏才发言对专项债新政进行了第二次补充，将专项债使用范围再增加至城镇老旧小区改造领域，应急医疗救治、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，5G网络、数据中心、人工智能等新型基础设施领域。专项债可用作重大项目资本金的比例从此前的20%提至25%。

二、地方政府专项债的发行制度

　　（一） 地方政府专项债的审批与发行

　　根据《试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预[2017]89号（以下简称：89号文）中“各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排”的要求，地方债发行前一年，市县级政府财政部门会同行业主管部门上报下一年的一般债和专项债额度需求，由省级财政部门汇总上报财政部，经国务院报全国人大批准全年债务新增限额。

　　财政部根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预[2017]35号)，在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区债务总限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下发至省级财政部门，省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省级人大批准后下达市县级财政部门。

　　各市县财政部门拿到下一年的发行额度后，聘请专门机构阻止相关债券申报材料的撰写，包括信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告等。中介机构包括银行或证券公司、会计师事务所、律师事务所、评级机构等。其中会计师事务所对项目资金平衡情况进行评价，出具项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告两份文件；律师事务所对项目进行合法合规审查，并出具法律意见书；银行机构或者证券公司受财政局委托，为其提供发债的全流程服务：包括政策的咨询，指导会计师事务所、律师事务所开展申报材料制作工作，协调会计师事务所、律师事务所各工作事项，以及包括发债进度以及对发债材料的质量进行整体把关等等。

　　完成方案制定、材料编写好后，各市县财政部门或牵头方（银行或券商）应上报省级财政部门进行审核，省级财政部门报财政部审核通过后，向国库司申请组织发行，通过债券市场完成发行后由省级财政部门转贷给市县。

图4.专项债发行全流程图

　　（二）编制资金平衡方案的内容

　　由于各市县项目需要的额度增多，而各省额度又有限，目前部分省财政厅要求各市县在申请额度的同时，报送该融资项目的资金平衡方案。财政厅以此来判断项目的质量，把有限的额度分配给质量上佳的项目。根据89号文要求：“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”。

　　项目资金平衡方案的主要内容就是：“投入资金的资金来源和现金流出计划，项目产生的收入资金来源及现金流入测算，最后总的现金流入能够覆盖现金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆盖倍数。”资金覆盖率及资金平衡状况是通过对项目的资产负债表、损益表，特别是现金流量表进行推演，最终计算出本息覆盖倍数和现金流缺口，本息覆盖倍数是省财政审批专项债项目的主要指标，现金流缺口是安排项目其他融资渠道包括市场化融资的依据。本息覆盖倍数的计算方式是：

　　本息覆盖倍数=项目收益合计/债券还本付息合计

　　资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，就可以发行债券，一般要求覆盖倍数在1.1以上，有些项目甚至能达到2倍甚至3、4倍以上。

　　（三）信息披露

　　各地应当在专项债券发行定价结束后，通过中国债券信息网和本地区门户网站等媒体，及时公布债券发行结果。同时各地应当将本地区专项债券发行安排、信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案。专项债券发行兑付过程中出现重大事项应当及时向财政部报告。同时，根据2019年的最新要求，财政部门及时向当地发展改革、金融管理部门及金融机构提供有关专项债券项目安排信息、存量隐性债务中的必要在建项目信息等。

　　2020年1月，财政部办公厅下发了《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》，要求各地自2020年4月1日起，发行新增专项债券时披露该模板，并在债券存续期内，按照模板格式每年披露项目融资来源、分年融资计划、分年预期收益、收益/融资覆盖倍数、项目实际收益、项目最新预期收益等信息，如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应进行必要说明。

三、专项债使用方式

　　（一）专项债用作政府投资项目的直投资金

　　是指专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目；发债主体（同时也是项目单位）作为招标方直接选定项目实施主体，专项债可全额覆盖项目成本；项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），没有其他经济主体参股，项目建设资金全部来自专项债，不涉及外部融资。

　　（二）专项债提供债权资金

　　是指政府方（包括委托城投企业、融资平台公司，从事公益性项目的地方国有企业，下同）以股东借款（政府控股或参股）或委托贷款（政府不参股）的方式借给项目公司或项目实施主体（不成立项目公司的情况），项目公司或项目实施主体用项目收益归还政府方股东借款或委托贷款，政府方将收到的还款本息计入项目对应的政府性基金收入或专项收入，用以归还专项债本息。这种方式适用于PPP、特许经营等政府不主导只参股，甚至政府不参股的项目。

　　（三）专项债提供股权资金（资本金）

　　《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”

　　除了厅字〔2019〕33号，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。” 在今年4月份，这一比例提高到25%。

　　地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

四、“专项债+金融机构融资”模式

　　根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下简称“专项债通知”）中相关内容，要发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。

　　该通知同时规定：对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持；对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

　　上述内容明确了两个方面：

　　（1）专项债的还款来源可以是政府性基金收入+专项收入，此部分资金缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息。当一个项目仅有政府性基金收入，是不能市场化融资的；

　　（2）只有专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，才能市场化融资。项目单位在银行开立监管账户，将此部分收入归集至监管账户，用于市场化融资到期偿付。

　　该通知明确的其他主要内容还有：

　　1、在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

　　2、组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全。

　　3、市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位；严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

　　通过上述内容，在决定是否进行市场化融资之前，需要对建设项目的各项收入做出预测，并进行分类，哪些收入进入政府性基金收入，哪些收入进入专项收入，再对偿还专项债后的其他专项收入进行预测，有盈余，则可筹措相应市场化融资以及决定一定比例专项债是否用于资本金。

五、专项债项目还款来源分析

　　（一）专项债项目各行业还款来源

　　高铁、地铁、城际轨交等项目的发行开发周期长，成本高，回收期长。通常来说，轨道交通、城际铁路项目还款来源分为票务收入和非票务收入。票务收入主要为地铁运营收入，非票务收入包括车厢、车体、车站广告收入、站内空间开发、车站冠名权、通信、地铁上盖综合开发二级收益（综合管廊入廊费、安置房、平衡地块出让收益），部分轨道交通项目还配套停车场，还有部分停车位、充电桩等租赁收益。此外，还有部分政府提供票价补贴收入、地铁建设基金收入、运营补贴收入。

　　轨道交通项目中票务收入和地铁上盖综合开发二级收益占收入的比重较大。从目前情况看，各省情况存在较大差异。在票务收入测算方面，票务收入通常由客流量和票价决定。票价方面，有些项目票价按照里程确定固定值，有些项目按照人均票价确定固定值。

　　高速公路项目还款来源主要为车辆通行费收入（不区分客车、货车及其分类）、油品营业收入、便利店和餐饮服务收入（自营或出租）、广告收入及其他路衍收入。

　　港口类项目还款来源为项目运营收入和装卸作业包干费。其中，项目运营收入由货物吞吐量和港口费率决定，内外贸商品港口费率差异较大。

　　园区和产业基地是培育地方产业的载体，目前发行的园区类专项债多为园区建设专项债、工业园区专项债和产业园区专项债。此类项目还款来源包括园区经营收益和平衡地块出让收益，其中，经营收益包括厂房、办公楼、安置房租金收入或出售收入，以及土地、管道、停车位等园区租金、污水及垃圾处理费等。

　　智慧停车场类项目还款来源包括停车位、广告位、洗车场、舞台租金等。智慧广电项目还款来源收视费等。实验室项目还款来源来源于科研咨询收入。但此类项目发债规模较小。

　　建议各省发改委和财政局建立统一监管机制，规范专项债发行文件、现金流测算要求，在专项债券存续期内，持续公布对应项目的运营情况，包括项目收入实现情况，以防范专项债发行风险，确保落实到期债务偿还责任，“项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。”

　　（二）以专项债用于产业园区建设为例

　　2020年的政府报告工作中，李克强总理提出要扩大有效投资，重点支持“两新一重”建设，其中“两新”即新型基础设施建设与新型城镇化建设。报告中指出“加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用...助力产业升级。加强新型城镇化建设，大力提升县域公共设施和服务能力”。产业园区建设尤其是县域产业园区完全符合重点支持的“两新”领域，盘活存量园区资产，补基础设施短板，加强5G信息大数据等高端要素助力产业升级。区域产业园区将在接下来持续发挥投资效益、推进新型城镇化的进程中发挥重要作用。

　　1. 产业园区可发行专项债与建设运营收入来源

　　关于发行专项债用于产业园区建设的项目范围，目前国家允许的领域是用于“产业园区基础设施”。一切政府负有供给责任，目的是提升地区产业发展基础能力的投入都可以算作产业园区的基础设施，既包括土地、道路、管网等传统基建，也包括信息、互联网、大数据中心等新基建。

　　下文表格梳理了可发行政府专项债的产业园区建设内容：

　　产业园区基础设施专项债属于“收益与项目融资自求平衡专项债券”类型，保证公益性的前提下，对项目收益要求较高。尤其是将专项债券作为项目资本金的重大项目，除项目收益能够覆盖专项债券本息，还需要有剩余专项收入具备融资条件。梳理产业园区可能的收入来源，有助于在项目规划阶段设计更符合收益要求的建设及运营内容，以便地方政府规划更优质的项目，更大可能通过专项债申请方案的报批。

　　上文表格中以可发行的产业园区专项债为分类基础，归纳了每类专项债的相关收入来源，而下文表格则以收入主体为分类基础梳理了产业园区建设运营创造的收入：

图5 产业园区建设运营创造的收入

　　通过以上两张图表，可以看出地方政府建设开发产业园区能够获得的收入中：

　　（1）政府性基金收入与专项收入可用于偿还专项债本金与利息。产业园区项目属于城镇片区综合开发类项目，通常包含土地一二级联动开发内容，土地使用权出让金专项用于专项债的偿还保证了专项债的主要还款来源，是产业园区项目相对其他专项债项目的优势所在。此外，产业园区覆盖多领域的建设内容，入园企业在项目区域内经营都将产生多种专项收入，增加偿债来源。

　　（2）产业园区运营收入包括通过市场化经营取得的来自第三方的经营收入及纳入政府一般公共预算支出的政府补贴收入。这类收入用于偿还项目专项债融资以外，市场化融资的部分，以及投资方的投资回报。

　　（3）此外，基于产业园区的产业孵化运营及区域招商引资引智，企业与劳动力流入后增加的企业所得税、房产使用税、耕地占用税等税收收入，国有企业参与产业孵化投资运营获得的国有资本经营收入，地方政府申请到的上级专项资金也是产业园区创造的综合收入之一，虽无法直接用于偿还专项债券本息，但因此增加的地方财政综合收入，也可以作为政府支付PPP项目补贴的资金来源，最终实现的是区域经济的整体提升。

　　2.现行推进的园区建设案例：福建省莆田市城厢区5G项目

　　福建省莆田市城厢区5G项目建设内容包括5G产业园旧厂房提升改造及扩建项目、5G产业园标准化厂房建设项目、偏光片标准化厂房建设项目、园区配套道路提升建设项目、园区配套教育建设工程、5G智慧园区运营平台项目、5G全息远程教育基地、跨境电商综合服务中心、西沙专家楼项目9个项目。

　　本项目计划总投资估算411662.47万元，其中69661.12万元通过银行贷款；135901.35万元由财政统筹安排；剩余206100万元拟通过发行专项债券募集资金，2020年发行第一期，规模为75000万元，2021年发行第二期，规模为131100万元。

　　2020年5月29日，2020年福建省市政和产业园区基础设施专项债券（五期）——2020年福建省政府专项债券（二十二期）正式发行，利率3.45%，期限为15年。

图6 2020年福建省政府专项债券（二十二期）发行结果

　　城厢区5G项目目前在专项债券存续期间有稳定的现金流入，收入主要来源于厂房、办公楼、公寓出租、停车费、智能物业管理费、广告费、全息远程教育费收入。债券存续期内，本项目将产生可还款净收益 602915.19万元，其中78%用于偿还专项债券本息，22%用于偿还银行融资本息，项目覆盖倍数为1.33，本期专项债对应投资项目能够实现项目收益和融资自求平衡，符合“财预[2017]89 号文”和“财预[2017]97号”的规定；根据《信用评级报告》，发行人偿还能力极强，本期专项债基本不受不利经济环境的影响，违约风险极低。

　　项目建设期中会提供大量的施工岗位，建筑业是农民工就业的主要行业，在当前就业形势严峻的条件下，城厢区5G项目提供的施工岗位对解决农民工就业具有积极的作用。该项目的建设将大大提高人民生活质量、改善投资环境，不仅具有显著的环境效益和社会效益，从长远来看，必将有益于城市的经济发展，具有潜在的经济效益。

六、新基建专项债的风险与对策

　　（一）专项债的困境与风险

　　目前专项债的困境与风险主要来源于项目的收益性问题。

　　根据规定，专项债券须用于有一定收益的公益性项目。然而，基础设施和公用事业等项目往往由于其专业化程度高造成其建设成本较高，而又因其运营项目的公益属性使得收入较低，许多项目难以实现自平衡。通常，为达到专项债的发行要求，地方层面主要通过与附近地块捆绑打包形成项目，以附近地块的土地开发收益作为还款来源；或虚增项目运营收入等方式实现项目“自平衡”。

　　通过捆绑地块，以土地开发收益作为还款来源的做法看似还款来源得到保障。但是，在经济下行压力及现行房地产调控政策下，三四线等城市土地开发速度已明显下降。因此，除了铁路、公路等对附近地块有明显增幅作用的项目以外，以附近地块的土地开发收益作为项目还款来源的稳定性与增长性已大不如前。此外，宏观层面来看，土地出让收入作为地方政府收入的重要组成部分，如果依赖土地相关收入还本付息的项目较多，未来可能对地方政府的财政收支造成较大压力。

　　而通过虚增项目运营收入的方式包装项目之所以可行，主要由于运营项目收入影响因素较多、涉及未来不确定性且缺乏公开资料等原因大大地增加了项目筛选、审核的难度。虚构项目收入使得专项债的风险大幅增加，因其造成的资金缺口无法准确计量，且更为隐蔽。

　　可见，专项债对于项目收益性的要求决定了符合要求的储备项目并不多，而国务院第63次常务会议明确，此次提前下达的明年专项债限额不能用于土地储备和房地产相关领域，符合要求的项目数量可能进一步下降。因此，如果过于快速地扩张专项债规模，放松了对项目本身的审核，则有泛化异化专项债的风险。

　　另有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严，对举债建设项目现金流评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力，存在风险隐患。同时，还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源，加剧风险隐患。

　　（二）相应对策与相关建议

图7 专项债风险应对

　　（1）坚决遏制隐性债务增量。进一步完善地方建设项目和资金管理。加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。

　　专项债及其项目最重要的基础是资产、资产性质及质量。在选择专项债项目的时候，首先应该考虑项目形成什么样的资产，质量如何，资产未来会不会增值，是否容易变现。其次，要看收益率如何。收益除了能够覆盖成本外，还要能够维持项目正常运转。督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。

　　（2）积极稳妥化解存量隐性债务。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。

　　（3）开好地方政府规范举债融资的“前门”。适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。

　　支持地方政府合法合规与社会资本合作。鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式。支持市场化融资和担保。鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。

　　（4）稳步推动融资平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理。推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，充分披露企业及项目相关信息，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传。分类推进融资平台公司市场化转型。妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。

　　（5）健全监督问责机制。加强监督力度，将风险管理工作纳入日常监督范围。重点加强债券发行前风险评估，坚决制止项目盲目上马。基层财政在建立政府债券储备项目库体系时，一定要对债券项目进行前置性调查、分析、研究，明确债券项目的公益性以及资金支出的资本性，从源头排查解决债券资金安排的风险隐患。

　　（6）建立健全长效管理机制，强化项目全生命周期风险管理。深化财税体制、投融资体制、金融改革；全面推进地方政府债务公开；加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告；充分发挥市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制形成。

　　在不同的生命周期环节上，项目的风险特征各异。为了控制风险，应构建具体的、针对性的新基建专项债券及项目全生命周期风险管理体系，通过完善相关操作指引和指导性文件，明确各部门在专项债风险控制方面的职责，制定可操作性较强的具体风险管理方案等方式，覆盖项目全生命周期的各个阶段主要事项和要素。

　　从发行角度讲，应科学设置债券要素，合理确定发行期限和本息偿还时序，精准匹配项目资金需求，优化债务结构，设置结构化创新，提高债券偿还灵活性和匹配度。从管理角度讲，应加强压力测试和日常监测，利用市场化、法治化方式促进专家共同参与，提高资金使用效率和合规性，落实好偿债资金的来源。

（来源：微信公号“建纬律师”）