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　　◎基础设施投资建设运营法律风险防控——基础设施项目土地法律问题研究（我国土地制度综述）

　　◎基础设施投资建设运营法律风险防控——基础设施项目土地法律问题研究（基础设施项目用地的取得问题）

　　◎基础设施投资建设运营法律风险防控——基础设施项目土地法律问题研究（综合开发项目中的用地问题）

第五章  基础设施项目土地法律问题研究

第四节  新型基础设施建设项目用地问题

一、新型基础设施建设项目用地特点

　　本章第二节中对我国建设用地的管理制度进行了介绍。建设用地可以通过有偿或无偿的方式取得，具体以哪种方式取得应当以建设项目的内容和性质为标准进行判断。因此，在新型基础设施项目用地问题中首先应当确定新型基础设施所涉行业，以此确定新型基础设施建设项目的用地范围和建设用地的取得方式。

　　2018年中央经济工作会议中提出要加强新型基础设施建设，推进人工智能、工业互联网、物联网建设，加快5G商用步伐；加强城乡基础设施建设；加强能源、交通、水利等重大基础设施建设。[1] 2020年3月1日，中央电视台中文国际频道专题报道了“新基建”，并将“新基建”定义为5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域。2020年3月4日，中共中央政治局常委会指出要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。2020年4月20日，国家发改委举行的新闻发布会中正式为新型基础设施定调。国家发改委指出新型基础设施主要包括三个方面内容：1、信息基础设施：主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施；2、融合基础设施：主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，比如智能交通基础设施、智慧能源基础设施；3、创新基础设施：主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公共属性的基础设施，比如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。[2] 部分省市结合本省市发展需求，结合国家发改委提出的新型基础设施概念出台了本省市的新型基础设施重大项目建设行动方案（2020-2022年）。例如，重庆市提出要突出新型网络、智能计算、信息安全、转型促进、融合应用、基础科研、产业创新7大板块推进新型基础设施建设。[3] 北京市则从新网络、新要素、新生态、新平台、新应用和新安全六个角度提出北京市未来两年新型基础设施的重点建设项目。[4] 上海市则是从新网络、新设施、新平台、新终端四个层面布局未来两年的新型基础设施建设重点。[5]

　　对比之前提出的七大领域四大行业，国家发改委此次定义的新型基础设施的内涵和外延更加丰富，不仅涵盖了七大领域的内容，而且赋予了新型基础设施更加广阔的发展空间。各省市提出的新型基础设施建设内容也远远超出了原先的七大领域。尽管如此，新型基础设施所涉及的主要行业仍然为通信行业、数字行业、交通行业和科技行业。新型基础设施项目与传统基础设施项目所涉行业具有明显的差异，因此在项目用地问题中也具有明显的区别。国家发改委将传统基础设施领域归纳为能源行业、交通运输行业、水利行业、环境保护行业、农业、林业和重大市政工程。[6] 传统基础设施项目所涉及的建设项目一般都为大型设施建设，通常需要占用大面积建设用地。新型基础设施与传统基础设施相比较，其最大的特征就在于将基础设施与数字技术进行了深度融合，除了强调硬件建设之外还强调软件建设，因此新型基础设施在土地、能源等资源方面消耗将减少，转而更加强调选址灵活性和布局的均衡性。[7]

　　尽管新型基础设施未来将依托5G网络、物联网、人工智能、大数据中心等新一代信息网络构建起一张肉眼不可见的网络，建设起智慧、智能的城市，但是其中的设施仍然要落到有形的物理载体上。因此，土地要素保障仍然是顺利实施新型基础设施建设的关键因素之一。为了落实新型基础设施建设项目用地保障，各地政府纷纷出台地方政策或提出地方性解决方案。例如，甘肃省自然资源厅出台了《关于支持新型基础设施建设做好用地服务保障的通知》，从优先保障项目用地计划、加大项目用地支持力度、提质增效审批建设用地、加快土地供应和切实降低企业成本几个角度提出了用地保障措施。浙江省天台县自然资源局则建立了新基建项目用地全流程保障机制，要求及时摸清新基建项目用地需求，坚持优先保障、应保尽保，推动土地资源向新基建项目倾斜。山东省济宁市自然资源和规划局提出了“规划上优先布局、指标上优先使用、土地上优先供应、服务上优先保障”四项措施，全力做好新型基础设施建设项目中的土地要素保障工作。本节将针对新型基础设施建设中常见的用地问题进行探讨。

二、信息基础设施建设项目用地问题

　　（一）5G通信基站建设用地

　　移动通信基站是经国家政府有关部门批准并监督、由电信企业设置和运行、向社会公众提供信息服务，具有公共性、公益性的城乡公共基础设施。[8] 由中国移动通信有限公司、中国联合网络通信有限公司、中国电信股份有限公司和中国国新控股有限责任公司共同出资成立的中国铁塔股份有限公司（下称“铁塔公司”）是我国大型通信铁塔基础设施服务企业，主要从事通信铁塔等基站配套设施和高铁地铁公网覆盖、大型室内分布系统的建设、维护和运营。[9] 根据铁塔公司官网介绍，其基站建设业务中主要包括宏站业务、微站业务和室分业务。宏站业务即为大型通信基站；微站业务是指在城市人口与建筑物密集区域，利用路灯杆、监控杆、电力杆、公交站牌、桥梁两侧、居民区楼顶及建筑物墙面作为站址建设微型基站；室分业务是指在楼宇及隧道中建设通信设备。[10]

　　5G通信基站的建设速度直接决定了5G网络商用的速度。5G基站与4G基站的区别在于：5G基站所需搭设的天线数量远远多于4G基站，5G基站的处理能力加倍提高的同时其信号覆盖面积却相应减少，因此5G网络所需基站数量远大于4G网络。尽管5G网络在建设初期仍然与现用4G基站共址，然而5G技术与4G技术的差异导致5G网络的铺设无法完全利用现有4G基站，现有的4G基站数量也无法满足5G网络的要求。未来加强5G网络建设的必然要求是增加5G基站的建设。据初步统计，我国三大运营商联通、电信和移动累计5G基站总需求将超过560万。妥善解决5G基站建设中的选址问题和用地取得问题能够有助于加快5G网络的建设速度。

　　1、5G基站选址问题

　　通信基站的占地面积小且呈零散分布，我国新增建设用地不断紧缩的大背景下，5G基站建设中的选址困难问题将会进一步加剧。为了解决通信基站的选址问题，工业和信息化部提出“规划先行”的基本原则。2017年下发的工业和信息化部、原国土资源部、住房和城乡建设部联合下发《关于加强移动通信铁塔站址用地及规划管理工作的通知》（工信部联通信〔2017〕234号）中提出了新建铁塔站址设施应严格坚持“先规划、后建设”的原则，完善铁塔站址设施的报建程序，先批后建。[11] 《关于2019年推进电信基础设施共建共享的实施意见》（工信部联通信函〔2019〕123号）中则提出通信管理部门应当组织电信企业、铁塔公司等做好5G基站站址规划编制工作，基础电信企业要根据5G业务发展需求和网络规划，及时提出5G基站站址需求。[12] 2020年工业和信息化部发布《关于推动5G加快发展的通知》（工信部通信〔2020〕49号）则进一步提出将5G网络建设所需站址等配套设施纳入各级国土空间规划，并在控制性详细规划中严格落实，在新建公共设施时统筹考虑5G站址部署的需求。[13]

　　按照工业和信息化部对于通信基础设施建设的规定，后续5G基站建设时应当注意把握两项基本原则：第一，整合存量资源，利用现有基站站址、路灯杆等公用设施、楼房等资源进行共建共享，能不新建的则不新建；第二，新建基站的应当坚持先规划后建设的原则，将基站规划纳入国土空间规划。

　　2、5G基站（宏站）用地取得问题

　　（1）无偿（划拨）方式取得

　　5G基站属于通信设施，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》明确提出通信设施建设项目可以按照公用设施用途落实用地。[14] 根据我国土地使用制度的规定，建设用地可以通过有偿方式或无偿方式取得，只有符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定的用途可以采用无偿方式（划拨）供地。公用设施不属于《划拨用地目录》的范围，因此5G基站无法通过划拨方式取得建设用地。

　　（2）有偿（出让、租赁）方式取得

　　单独立项的5G基站建设项目应当通过有偿方式取得建设用地，有偿方式属于建设用地常规供应手段。有偿供地方式可以区分为出让和出租两种模式，其中出让又可以区分为公开出让和协议出让。5G基站建设用地应考虑通过协议出让或出租的方式进行供地，尽量避免通过公开出让的方式供地。

　　公开出让（招标、拍卖、挂牌）可以适用于各种类型的建设用地供应，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（2007修订）》的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及一宗地上有两个以上意向用地者应当以招标、拍卖、挂牌的形式进行出让。[15] 公开出让是最为公平公正的建设用地出让方式，同时也是程序繁琐、成本较高的出让方式。按照《土地利用现状分类》（GBT2010-2017）中对建设用地的分类，公用设施用地并未包含于工业用地、商业用地、旅游用地、娱乐用地或住宅用地中任何一项，因此在宗地上只有一个意向用地者时，该宗地并不属于必须以招标、拍卖、挂牌方式供应的土地。通信基站的占地面积小且位置一般比较偏远，其特殊性决定了宗地上较难出现两个以上的意向用地者。因此，在非必须的情况下，5G基站用地可以不通过公开出让的方式取得，可以通过协议出让或租赁的方式降低交易成本缩短供地时间。

　　（3）配建方式

　　2015年，原国土资源部、国家发展改革委、科学技术部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部联合发布《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）中提出移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，可采取配建方式供地。[16] 《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第十二条也明确规定了无线通讯基站等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施纳入其他建设项目用地的供应条件。[17] 配建方式常用于配建保障性住房和社区公共服务设施。采用配建方式供地的，在供应非5G建设项目用地时应当将配套建设5G基站作为土地供应的条件之一，5G基站建设应当与非5G建设项目同步施工、同步验收。

　　（4）占用集体所有土地

　　按照《土地管理法》（2019修正）的规定，通信基础设施建设符合公共利益需要，可以依法实施征收。5G基站需占用集体所有土地的，应当依法实施征收后再进行供地。在实践中，存在以偿代征方式直接供应5G基站建设用地的情形。所谓以偿代征是指基础通信企业直接与集体土地使用权人或土地承包经营权人签订一次性补偿协议，由基础通信企业向其支付一次性补偿后取得直接取得集体土地。应当注意此类以偿代征方式取得集体土地的存在合规问题，容易产生纠纷。根据现行《土地管理法》的规定，规划确定为工业、商业等经营性用途的集体土地，可以直接通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，无需再进行征收。《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》中列举了政策允许按照原地类管理的几类情形，其中并未包含通信设施用地。5G基站既不属于集体经营性建设用地的范畴也不属于按照原地类管理的情形，因而不能直接利用集体所有土地。擅自将农民集体土地通过出让、转让或出租等方式用于非农建设的，将受到县级以上人民政府自然资源主管部门的行政处罚。[18]

　　3、5G基站（微站）用地取得方式

　　铁塔公司提供的微站是可以建设于建筑物之上的微型基站，在微站建设中最容易产生纠纷的是运营商租赁居民住宅楼中公共区域内搭建微站的情形。在实践中大量出现业主以运营商未取得其同意、担心基站辐射等理由要求运营商将已架设完成的微站进行迁移，由此产生的诉讼纠纷也并不在少数。在唐旭东、许承芳与上海欢翔物业管理有限公司、中国电信股份有限公司上海分公司等排除妨害纠纷一案中，原告唐旭东、许承芳即以物业公司与电信公司未经业主同意私自签订租赁合同为由起诉要求确认租赁合同无效，并要求电信公司拆除全部基站。[19]

　　根据《中华人民共和国物权法》对于建筑物区分所有权的规定，涉及建筑物共有部分和共同管理权利的重大事项，应当由业主共同决定。[20] 《物权法》和《物业管理条例》中均规定了涉及到改建、重建建筑物及其附属设施的事项应当经过专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。[21] 然而在实际操作中，运营商往往不会严格按照《物权法》和《物业管理条例》的程序取得业主大会同意。严格按照《物权法》和《物业管理条例》的程序要求，不仅增加运营商搭设微站的成本，而且不具有操作性。由于我国目前尚未制定《电信法》，因此如何平衡涉及公共利益的通信基站搭设权利与业主对建筑物享有的所有权，在立法层面尚无定论。在现阶段，运营商在选择微站载体时应当优先考虑公共建筑，以此避免与民用住宅业主之间的纠纷。

　　（二）数据中心建设用地

　　为了应对5G、人工智能、工业互联网和物联网的数据需求，数据中心的建设格外关键。5G、人工智能、工业互联网和物联网的建设将会催生海量的数据和应用，对这些数据的处理和分析则离不开大数据中心的支撑。可以说，大数据中心是新型基础设施建设的根本。数据中心是指一个组织或单位用以集中放置计算机系统和与通信、存储相关设备的基础设施。数据中心按照标准机架数量的不同，可以区分为小型、大型和超大型。

　　数据中心的供地方式和用地性质并非完全固定的，针对不同建设主体和用途的数据中心，可以供应不同性质的用地。例如，对于商业主体储存其商业数据的数据中心，可以为项目供应工业用地、仓储用地等，而对于储存政府数据的数据中心，则可以通过划拨的方式供应科研用地。目前，不同省市正在建设的数据中心，正是采用这种区分用途的方式进行供地。例如，郑州中原大数据中心建设项目的用地性质为一类物流仓储用地(W1)；菏泽市大数据中心地块经过论证将用地性质由二类居住用地调整为科研用地；国家健康医疗大数据北方中心的用地性质则为工业用地；位于南京市高新技术产业开发区的中国移动（江苏南京）数据中心二期工程项目的用地性质为工业用地。

三、融合基础设施建设项目用地问题

　　国家发改委指出融合基础设施是指传统基础设施与互联网、大数据、人工智能等新型数字技术深度结合，以实现传统基础设施的转型升级。国家发改委重点提出了智慧交通基础设施和智慧能源基础设施建设。

　　（一）智慧交通基础设施项目用地问题

　　智慧交通基础设施是依托传统交通基础设施建设，在交通运输领域深度应用信息和管理等技术，实现现代化交通科学决策、智能生产、服务人文的作用。近年来，交通运输领域已经实施了各项重大信息化工程，推进交通运输业务领域的信息化应用全覆盖。例如，加强公路水路安全畅通与应急处置系统建设；加强综合运输、现代物流和城市客运试点工程建设；加强公路水路交通出行信息服务系统建设等。[22] 2020年8月3日，交通运输部发布《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》（交规划发〔2020〕75号），指明了后续交通运输领域新型基础设施建设的重点任务和工作方向。《指导意见》中提出了要打造融合高效的智慧交通基础设施，建设智慧公路、智慧铁路、智慧航道、智慧港口、智慧民航、智慧邮政和智慧枢纽。

　　在智慧交通基础设施建设中，首先面临的仍然是交通设施的用地问题。根据《划拨用地目录》的规定，非营利性邮政设施用地、铁路交通设施用地、公路交通设施用地、水路交通设施用地和民用机场设施用地均可以通过划拨方式进行供地。以划拨方式供应的土地，可以由土地使用权人无偿永久地使用，划拨供地方式极大的促进了我国交通基础设施的建设。

　　交通基础设施一般属于单独选址项目，公路、铁路这种线性项目的用地选址，相较于点状或者面状项目来说限制更多，完全符合项目建设要求并避让生态保护红线、永久基本农田和禁止建设区的难度较大。在公路建设中，就常会出现建设项目占用永久基本农田的情形。根据《土地管理法》第四条的规定，我国实行土地用途管制制度，建设项目在用地预审和报批的过程中，用地选址应当符合土地利用总体规划，严禁非法占用永久基本农田。《土地管理法》第三十五条规定：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。”《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）明确交通领域的重点建设项目有：（1）国家级规划明确的民用运输机场项目；（2）国家级规划明确的铁路项目；（3）《推进运输结构调整行动计划（2018～2020年）》明确的铁路专用线项目；（4）国务院投资主管部门批准的城际铁路建设规划明确的城际铁路项目；（5）国务院投资主管部门批准的城市轨道交通建设规划明确的城市轨道交通项目；（6）国家级规划明确的公路项目，包括《国家公路网规划（2013～2030年）》明确的国家高速公路和国道项目；（7）国家级规划明确的国防公路项目；（8）省级高速公路；（9）连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路。[23]

　　根据土地管理制度的规定，除了上列自然资源部明确可以占用永久基本农田的项目外，其他交通基础设施建设项目均不得占用永久基本农田，自然资源部门不予受理其用地申请。但是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》的规定，建设项目在进行可行性研究论证时应当由主管部门对建设项目用地进行审查并提出建设项目用地预审报告，而在初步设计完成后建设单位应当持建设项目的有关批准文件办理用地审批。可行性报告研究阶段只对线路的主要控制点进行必要定位，而无需对线路进行全面实地勘测，因此可行性研究报告阶段的线路位置并不精确。一旦初步设计对可行性研究报告确定的线位、工程内容等进行修改和优化，则极有可能导致项目用地报批时的项目位置、地类、面积等与用地预审时的内容不一致，导致交通设施建设项目非法占用永久基本农田。

　　为了尽量避免这一情况的发生，交通设施项目的建设单位和设计单位应当在项目选址的初期及时与自然资源主管部门对接，将线路选址与土地利用总体规划、永久基本农田数据库等进行比照，最大限度地降低占用生态保护红线、永久基本农田的可能性。如符合自然资源部规定的重大项目的交通设施建设无法避开永久基本农田或生态保护红线的，则应当在用地预审阶段及时按照《土地管理法》第二十五条[24]的规定修改土地利用总体规划。各级自然资源主管部门在划定永久基本农田时，也应当考虑结合交通运输行业的专项规划，预测交通线路占用永久基本农田的可能性，尽量在前期补充可能减少的永久基本农田。

　　（二）智慧能源基础设施项目用地问题

　　早在新型基础设施概念提出之前，国家发改委、国家能源局和工信部即已针对智慧能源的发展提出了指导意见。2016年2月24日，国家发改委、国家能源局和工信部联合发布《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》（发改能源〔2016〕392号）。《指导意见》中指出“互联网+”智慧能源（以下简称能源互联网）是一种互联网与能源生产、传输、存储、消费以及能源市场深度融合的能源产业发展新形态，具有设备智能、多能协同、信息对称、供需分散、系统扁平、交易开放等主要特征。[25] 《指导意见》中提出的“互联网+”智慧能源发展模式实际上与智慧能源基础设施的概念不谋而合。

　　智慧能源基础设施建设中的一大重点是光伏和风电等新能源项目。过去新能源的生产集控系统一直以火电模式为蓝本，但是由于光伏和风电机组数量远大于火电设备，对光伏和风电机组的信息处理要求也相应地高于传统火电。未来利用计算机、大数据、物联网等新技术对光伏和风电设备进行数字化、可视化、信息化和自动化的管理是新能源发展的必然趋势。随着新型基础设施建设的提出，各地区都在加速布局新能源建设。浙江省提出清洁能源设施智能化建设行动，包含多元融合高弹性电网、综合能源服务设施、充电桩网络及平台、智能化油气设施等4方面，突出能源发展的绿色高效、新老协调。[26] 成都市则更有针对性的提出推进面向智能电网的5G新技术规模化应用，完善220千伏、110千伏、35千伏骨干电网，加强10千伏及以下智能电网建设。[27] 结合各地政府提出的智慧能源建设方案，在智慧能源建设中涉及的用地问题主要在新能源发电设施用地、新能源汽车充电桩用地问题、特高压设备用地问题。

　　（三）新能源发电设施用地

　　传统化石能源不仅资源有限而且对环境造成了严重污染，未来以绿色新能源逐步替代传统化石能源是实现可持续发展的必然要求。新能源主要包括太阳能、风能、生物质能、潮汐能、地热能、氢能和核能，其中太阳能和风能是目前大力建设和发展的重点方向。根据《划拨用地目录》的规定，新能源发电工程电机，厢变、输电(含专用送出工程)、变电站设施，资源观测设施等用地均可以通过划拨方式取得。

　　由于新能源发电设施通常占地面积较大且分布分散，在国有建设用地总量下降的现实情况下，新能源发电设施必然面临占用农用地的情况。《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）中规定光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，用地允许以租赁方式取得。[28] 《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）规定，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。[29] 原国土资源部出台的这两项意见为满足要求的光伏和风力发电项目开了利用农用地的“后门”，允许按照原地类管理也即无需办理征收手续和农用地转用手续，为重点光伏和风力发电项目提供了土地保障。

　　应当注意的是，国家能源局于2018年印发了《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》，其中规定了分散式风电项目不得占用永久基本农田，但是占用其他类型土地的可以在原土地所有权人、使用权人同意的情况下，通过协议途径取得建设用地使用权。[30] 该《管理办法》与国土资规〔2015〕5号文的规定相冲突。国土资规〔2015〕5号文仅允许风力发电项目使用未利用地的，按照原地类进行认定并可以以租赁方式供地，而国家能源局出台的《管理办法》将分散式风电项目用地按照原地类认定的范围扩大至除了永久基本农田之外的其他类型土地。笔者认为，在分散式风电项目用地时仍然应当以国土资规〔2015〕5号文的规定为准，2019年自然资源部印发的《产业用地政策实施工作指引》中也援引了国土资规〔2015〕5号文的规定。

　　1、新能源汽车充电设施用地问题

　　自2012年起，国家大力提倡发展新能源汽车产业，国务院印发了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》。在新能源汽车充电设施用地保障上，国务院提出了以下几项措施：（1）在现有停车场（位）等现有建设用地上，可以通过设立他项权的方式建设充电设施；（2）利用现有建设用地新建充电站的，可以通过协议出让方式供地；（3）供应独立建设充电站用地的，应当采取公开出让或者租赁方式供应；（4）在供应其他建设项目用地时通过配建方式供应充电设施用地。[31]

　　2、特高压设施用地问题

　　尽管在本次国家发改委在提出融合基础设施时并未单独提出特高压的建设，但是我们也不能将特高压绝对地排除在新型基础设施建设之外。特高压是指电压等级在交流1000千伏及以上和直流±800千伏及以上的输电技术。特高压与传统输电技术相比，具有输电容量大、距离远、效率高和损耗率低的优势。由于我国大量的风能、太阳能和煤炭资源等集中于西北部，而用电负荷量大的地区主要集中于东部城市，自然资源分布与用电缺口的差异导致我国需要进行超长距离的电力输送。特高压技术不仅能够满足超长距离电力输送的要求，更是建立智能电网的重要基础。

　　在特高压设施建设中主要分为电力设施建设和电力线路建设。其中电力设施主要包括变电站、换流站、开关站等，电力设施用地可以通过划拨方式供地。电力线路用地主要包括支撑电力线路的杆、塔基础以及电力线路架设等用地。由于电力线路占地面积不大，数量较多且用地分散，为了满足电力线路的用地需求，部分地方政府出台政策允许对杆、塔基础用地的原使用权人或土地承包经营权人给予一次性经济补偿以替代土地征收。例如，《江苏省电力条例》第十八条规定：“架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道建设不实行征地。杆、塔基础占用的土地，电力建设单位应当对土地承包经营权人或者建设用地使用权人给予一次性经济补偿。”《河北省电力条例》第九条规定：“架空电力线路走廊和电力电缆通道不改变其范围内土地的权属和使用性质，电力建设单位应当参照当地征地补偿标准对杆塔基础用地的土地使用权人、土地所有权人给予一次性经济补偿。”《浙江省电网设施建设保护和供用电秩序维护条例》第八条规定：“对不需要办理土地征收手续的架空电力线路的杆（塔）基础、拉线基础用地，电网设施建设单位应当给予土地承包经营权人、集体土地所有权人或者建设用地使用权人等权利人相应补偿；补偿时，应当告知权利人有遵守本条例第二十条第一项和第二项规定的义务。”在前文关于5G基站建设中已经提到了以偿代征的模式与现行《土地管理法》中关于集体土地利用和土地征收的相关规定相冲突，若电力公司在建设电力线路时应当对当地情况进行调研，及时与当地政府主管部门进行沟通。

四、创新基础设施建设项目用地问题

　　创新基础设施主要用于支撑科学研究、技术开发等产业发展。各个地方政府围绕创新基础设施建设的内容提出了本地区未来建设的重点方向。上海市规划推进光子科学大设施群建设；在系统生物学、深远海驻留浮式研究设施和生物医学大数据设施方面布局重大科技基础设施；建设电镜中心、先进医学影像集成创新中心、集高端医疗设备于一体的科学设施平台和国家集成电路装备材料产业创新中心等若干先进产业创新基础设施；围绕前沿科学研究方向推进建设李政道研究所、上海交通大学张江科学院、张江复旦国际创新中心。北京市则针对科创平台基础设施建设提出以国家实验室、怀柔综合性国家科学中心建设为牵引打造多类型协同联动的重大科技基础设施集群；建设前沿科学研究平台；在集成电路、生物安全等领域创建国家产业创新中心；在集成电路、氢能、智能制造等领域组建国家级制造业创新中心；支持一批创业孵化、技术研发、中试试验、转移转化、检验检测等公共支撑服务平台建设。重庆市则分别从基础科学研究设施和产业创新基础设施两个方向提出了创新基础设施建设要求，其中产业创新基础设施侧重于技术研发创新平台和试验验证平台建设，如重点产业创新示范区的建设、新技术应用试验基地建设、科技企业孵化器等建设。

　　创新型基础设施建设项目属于新产业、新业态项目，其不同于传统单一的工业或者科研项目，而是一种复合型产业。相应的，创新型基础设施建设项目用地的类型实际上也超出了原先国家对建设用地的划分范围。早在创新型基础设施概念提出之前，部分地方政府已经为新产业项目用地问题提供了解决思路。部分地方政府就新产业项目用地提出了新型的土地用途类型，并就此类用地的建筑要求、产权划分、转让条件等作出了详细的规定。例如，北京市发布了《建设项目规划使用性质正面和负面清单》中鼓励将部分地区的工业、仓储、批发市场等非居住类用地调整为科技创新用房；上海市则在2013年试点增设了研发总部类用地；杭州市出台《关于规范创新型产业用地管理的实施意见（试行）》中则首次提出创新型产业用地的概念；南京市自2011年以来综合工业和商办用地，提出了商业服务业设施用地、其他商务设施用地和科研设计用地三类创新型产业用地，将经营性可研设计用地与科研事业单位用地进行区分。为了推动新产业新业态的发展，保障创新基础设施的建设，国家层面主要从突破土地用途管理和土地供应两个方面为创新基础设施用地提供了土地要素保障。

　　从原则上来说，如果建设用地使用权人确实需要改变土地用途的，则应当取得自然资源主管部门的同意，并报原批准用地的人民政府批准；在城市规划区内改变土地用途的还应当经过城市规划行政主管部门的同意[32]，建设用地使用权人在取得批准后应当向登记机关申请变更登记。为了支持科研发展，在《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》中国务院在一定程度上突破了土地用途管制。第一，《意见》中允许利用现有建设用地建设的产学研结合中试基地、共性技术研发平台、产业创新中心的，可以继续保持土地原用途和权利类型不变。第二，《意见》中提出了土地用途兼容复合利用，科教用地中可以兼容研发与中试、科技服务设施与项目及生活性服务设施用地，兼容设施建筑面积比例不得超过项目总建筑面积的15%，兼容用途的土地、房产不得分割转让。

　　根据《划拨用地目录》第（六）项的规定，公益性科研机构用地属于划拨用地的范围。公益性科研机构主要包括科研机构办公设施、科研/调查/观测/实验/试验设施。对于公益性科研机构用地以外的其他产业用地，除了单一出让方式之外还可以通过长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期供应等方式，多方式结合供应产业用地。

（来源：微信公号“建纬律师”）