裁判要旨

　　划拨土地上的房屋转让未经政府主管部门审批的，无法办理房产登记，房屋所有权不发生转移，但并不影响房屋买卖合同的效力。《城市房地产管理法》第三十八条和第四十条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条等关于划拨土地未经审批不得转让的，均属于管理性强制性规定。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，并不适用于划拨土地上的房屋买卖合同。

案情简介

　　①1994年，买房人刘合有与卖房人农工商公司签订《协议书（代合同）》，约定集资建68号楼并转让房产。农工商公司为68号楼的登记房屋所有权人，土地使用权为划拨取得。2008年，刘合有又将房产出卖转让第三人。

　　②2011年，农工商公司被法院裁定破产清算，其并提起本案诉讼，确认双方之间的《协议书（代合同）》无效。

　　③法院在诉讼中询问，68号楼是否可分割部分产权并办理转移登记，及《协议书（代合同）》是否可作为转移登记的依据。北京市国土资源局丰台分局回函：房产对应的土地使用权未办理有偿使用手续，也未缴纳土地出让金。不动产权利人应先办理土地使用权有偿使用手续，再办理不动产转移登记。在法院认定涉案合同有效的前提下，可以作为所有权转移登记的依据，但需双方到交易部门签订《存量房网签合同》或依据法院生效法律文书办理。

　　④北京市二中院一审及北京高院二审均认为，《协议书（代合同）》买卖划拨土地上的房屋，根据房地一体的原则，划拨土地上所建房屋转让未经政府批准的，亦违反了法律强制性规定而无效。

　　⑤刘合有提起再审。最高法院再审认为，划拨土地使用权买卖有别于划拨土地上房屋的买卖，《协议书（代合同）》并不违反效力性强制性规定，合法有效。

实务指南

　　①划拨土地上的房屋买卖合同效力，曾在司法实务中争议极大。最高法院在2017年同一年出台的两个案例，“有效论”代表《李佰雄、刘光华房屋买卖合同纠纷再审民事判决书》【最高人民法院（2017）最高法民再87号】vs“无效论”代表《哈尔滨市不锈钢制品厂、李岩房屋买卖合同纠纷再审民事判决书》【最高人民法院（2017）最高法民再70号】，裁判观点竟然相互冲突，让时人大跌眼镜。笔者认为，从好处讲，最高法院合议庭针对重大疑难案件有权独立判断，并不受同志们意见的干扰；从坏处说，最高法院内部裁判规则不统一，同案不同判，让当事人、律师晕头转向，有损法律的威严。当然，最高法院就此亮明了观点，各地高院遇到类似的案子，在裁判意见上就开始选边站队；显然，经过岁月的淘洗，我们可以清楚地发现，绝大部分高院的裁判均倾向于认可划拨土地上的房屋买卖合同“有效论”。至2019年末，最高法院一槌定音，主文案例《刘合有、北京市农工商开发贸易公司确认合同无效纠纷再审民事判决书》【最高人民法院（2019）最高法民再235号】横空出世，针对“无效论”的各种理由主张，一一辩驳，最终肯定了划拨土地上的房屋买卖合同“有效论”。相信自此而后，随着最高法院类案检索制度的建立与完善，划拨土地上的房屋买卖合同“有效论”，有望通行各级法院，成为定论。

　　②中国的法律一向对土地管理甚为严格，土地革命成就了新中国，土地包干又开启了改革开放，集体土地直接上市更是承载着新时代的希望。土地实操中，补缴土地出让金才能让划拨土地顺溜地走向市场。划拨土地当年算是附带政策优惠的地，主管部门大笔一挥拨下来，市场经济大潮下，现在成了价格洼地。中国城市化需要大量的入市房产，城市里的划拨土地又常常占着好地段，按照经济规律，自然是搞开发，建楼房最实惠了。虽然根据《城市房地产管理法》第四十条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条等相关规定，未经政府主管部门审批的，划拨土地及附带房产等不得转让。但大家都只争朝夕，先上车后买票，实践中，出现了大量的当事人在划拨土地上进行房屋买卖的交易，并积淀下来大量的潜在争议，亟待司法实务予以回应解决。

　　③司法活动需要正视现实矛盾，提供交易预期，平衡当事人利益，化解社会争议。促进交易是司法政策，尽量让合同有效。让房产交易无效，会导致双方返还财产，浪费了资源配置，又破坏了稳定的交易秩序。如本案中房产交易完成都20年了，买房人也早就转手了，就因为卖房人农工商公司破了产、搞清算，管理人又扯出这成芝麻烂谷子的事儿，在这儿“挑词架讼”，严重违反诚实信用原则。购房人刘合有在北京二级法院，官司完败，只是因为坚定信念、坚韧不拔，才有缘并终于在最高法院再审翻盘获胜，维护了自己的合法权益，一路走来，何其艰难。因此，最高法院从区分管理性与效力性强制性规定入手，认为《城市房地产管理法》第三十八条和第四十条属于管理性强制性规定，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条并不是效力性强制性规定，软化了未经政府主管部门审批的，划拨土地及附带房产等不得转让的刚性制度。笔者认为，在法条解释上，最高法院的苦心孤诣值得钦佩；但在法条的适用上，还是从债权与物权的二元区分原则着眼比较妥当，可参见《物权法》第十五条及《民法典》第二百一十五条。因为，此处法条写的明明白白，划拨土地未经审批不得转让，其立法目的就是不想让其发生土地物权变动的结果。划拨土地上的房产转让未经政府审批的，办不了房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但并不影响房屋买卖合同的效力。最高法院将其认定为管理性规范，让市场主体放心大胆地干，会架空政府基于土地政策的管理目的，让政府有自嗨的尴尬，好像这法条就是纸老虎，就是为了唬人收上一笔土地出让金。

　　④划拨土地上的房屋买卖合同“无效论”的逻辑起点，在于“房地一体”的物权变动原理，其将划拨土地与其上的房产紧紧地绑在一起，认为划拨土地上的房屋转让，必然涉及划拨土地使用权的转让，再根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定，划拨土地上的房屋买卖若在起诉前还未获得政府主管部门审批的，就是铁定无效了。对此理由，最高法院又是苦心孤诣，严格划分划拨土地与其上的房产的界限，表明司法解释本条规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，并不适用于划拨土地上的房屋买卖合同。笔者认为，最高法院此处画龙点睛，将解释条文作了目的性限缩解释，一针见血，值得称赞。

裁判理由

　　本院再审认为，本案的争议焦点是案涉《协议书（代合同）》是否有效。

　　本案《协议书（代合同）》系农工商公司与刘合有基于真实意思表示签订。原判决是依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定，以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，判决《协议书（代合同）》无效。对此，本院认为：

　　第一，原判决依据的相关规定不应理解为效力性强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”上述条文均未明确规定违反该条文的行为无效。且在以划拨方式取得土地使用权的房屋转让纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，不会侵害国家利益和社会公共利益。故不应将《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条理解为效力性强制性规定。因此，即便《协议书（代合同）》违反该两条规定，亦不属于《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”该条规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，并非房屋买卖行为，而本案《协议书（代合同）》的性质为房屋买卖合同，故该规定不应适用于本案合同效力的认定。

　　第二，经有批准权的人民政府审批、批准并非《协议书（代合同）》生效的条件。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”据此，是否登记或者交付，只影响物权变动的效力，并不影响合同的效力。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：……”，但该批准、审批行为仅是物权变动的必要条件，并不影响房屋买卖合同的效力。

　　第三，认定《协议书（代合同）》无效有违诚实信用原则和公平原则。《协议书（代合同）》基于刘合有和农工商公司的真实意思表示签订，第五条明确约定刘合有付清全部款项后即拥有房屋的所有权，有权转让、出售房产，农工商公司应协助办好有关手续。《协议书（代合同）》签订后，刘合有履行了付款义务，农工商公司亦实际交付标的房屋，合同主要权利义务履行完毕已超过20年。现农工商公司起诉要求确认《协议书（代合同）》无效，违反合同约定，有违诚实信用原则。标的房屋现值已远超20多年前的购买价格，且在农工商公司认可的情况下，刘合有早已将房屋出售，认定合同无效将对刘合有及其后买受人造成巨大损失，有违公平原则。

　　故本院认为，《协议书（代合同）》基于双方真实意思表示签订，并不违反法律强制性规定，合法有效。原判决认定《协议书（代合同）》因违反法律强制性规定而无效，适用法律不当，应予纠正。

关联法条

　　《合同法》

　　第五十二条  有下列情形之一的，合同无效：

　　（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

　　（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

　　（三）以合法形式掩盖非法目的；

　　（四）损害社会公共利益；

　　（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

　　最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)【法释〔2009〕5号】

　　第十四条 合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

　　《城市房地产管理法》

　　第三十八条 以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：

　　（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；

　　（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

　　转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。

　　第四十条第一款 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

　　《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》【国务院令第55号】

　　第四十四条  划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。

　　第四十五条  符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：

　　（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

　　（二）领有国有土地使用证；

　　（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

　　（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

　　转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。

　　《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》【法释〔2005〕5号】

　　第十一条 土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。

　　《物权法》

　　第九条第一款  不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

　　第十五条  当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

　　《民法典》

　　第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

　　违背公序良俗的民事法律行为无效。

　　第二百零九条第一款 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。

　　第二百一十五条 当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者当事人另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

案例索引

　　《刘合有、北京市农工商开发贸易公司确认合同无效纠纷再审民事判决书》【最高人民法院（2019）最高法民再235号】

关联案例

　　①划拨土地上的房屋买卖合同有效。《城市房地产管理法》第三十八条和第四十条属于管理性强制性规定。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条并不是效力性强制性规定。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，并不适用于划拨土地上的房屋买卖合同。另，划拨土地上的房产转让未经政府审批，无法办理房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但并不影响房屋买卖合同的效力。

　　案例一：《李佰雄、刘光华房屋买卖合同纠纷再审民事判决书》【最高人民法院（2017）最高法民再87号】，本院认为，《房屋转让协议》合法有效。理由如下：

　　首先，签订《房屋转让协议》时，刘光华系案涉房屋的所有权人。湖南省岳阳市中级人民法院（2008）岳中执字第143号《民事裁定书》和《协助执行通知书》，裁定并通知将案涉房屋过户给刘光华。《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”因此，刘光华依法对案涉房屋享有所有权，其有权与李佰雄签订《房屋转让协议》。

　　其次，《房屋转让协议》并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定。根据《合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《城市房地产管理法》第三十八条规定：“下列房地产，不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的……（六）未依法登记领取权属证书的……”第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”从条文内容看，第三十八条、第四十条均未直接规定违反后的行为无效。而且在此类纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，也不会侵害国家利益和社会公共利益。因此，《城市房地产管理法》第三十八条和第四十条属于管理性强制性规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条亦不是效力性强制性规定。《房屋登记办法》和《深圳经济特区高新技术产业园区条例》均不是法律、行政法规。综上，《房屋转让协议》违反上述规定并不属于《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形。此外，《房屋转让协议》系转让房屋的合同，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，而非房屋买卖，故该规定不适用于本案合同效力的认定。

　　再次，登记、审批并非《房屋转让协议》生效的条件。《物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”因此，债权合同的效力是独立的，是否登记或者交付，影响到物权变动的效力，但对债权合同的效力不产生影响。《城市房地产管理法》第四十条第一款虽然规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”但该审批行为仅是物权变动的必要条件，也即未经审批，将无法办理房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但这并不影响房屋买卖合同的效力。广东省高级人民法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》认定《房屋转让协议》未生效，属适用法律错误，应予以纠正。

　　最后，认定《房屋转让协议》有效符合诚实信用原则和公平原则。《房屋转让协议》是李佰雄和刘光华的真实意思表示，《房屋转让协议》明确表述了案涉房屋的土地性质是行政划拨用地，详细描述了案涉房屋的流转过程，并约定刘光华积极配合办理过户手续，刘光华不得以合同无效而主张案涉房屋归其所有或要求领取政府征收、拆迁等取得一切权益。刘光华反诉要求确认《房屋转让协议》无效并要求李佰雄支付房屋使用费，显然违背了其在《房屋转让协议》中作出的承诺，其不诚信的行为不应得到法律的支持，否则，对李佰雄将造成极大的不公。综上，《房屋转让协议》合法有效。

　　案例二：《人民卫生出版社有限公司与新华文轩出版传媒股份有限公司房屋买卖合同纠纷二审民事判决书》【北京市高级人民法院（2019）京民终20号】，本院认为，第一，尽管人卫社公司在一审诉讼请求中并未主张合同无效，但在民事诉讼中，为维护法律权威与公序良俗，人民法院对于合同效力问题有权主动予以审查。根据《合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的合同才属无效。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定:“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批，有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”从条文内容看，并未直接规定违反后的行为无效，可见是否经有批准权的人民政府审批并非影响转让房地产的合同效力，而是对以房地产权属转移登记为内容的合同履行产生影响。而且在此类纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，亦不会侵害国家利益和社会公共利益，因此，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款应属于管理性强制性规定。本案中，尽管涉案房屋所在土地性质为划拨土地使用权，且人卫社公司与新华文轩公司签订《购房协议》转让涉案房屋尚未经有批准权的人民政府准予转让，不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款之规定，但《购房协议》并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，故应认定为合法有效。此外，《购房协议》系转让房屋的合同，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，而非房屋买卖，故该规定不适用于本案合同效力的认定。

　　案例三：《罗某、徐元才房屋买卖合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》【四川省高级人民法院（2019）川民申6710号】，本院经审查认为，(一)罗某再审主张本案房屋的土地性质为划拨，在未办理划拨土地转为出让土地情况下，双方订立的《房地产买卖契约》因违反《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定而无效。本院认为，第一，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”规定，规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，并非系针对房屋买卖，该司法解释并不适用于对本案合同效力的认定。第二，根据崇州市不动产登记中心向崇州市人民法院出具的《崇州市不动产登记中心关于罗某划拨土地办理出让的复函》载明的“该房屋所在宗地可以办理划拨土地转出让手续”内容，可见案涉《房地产买卖契约》并不存在履行障碍。罗某应当按照合同约定协助徐元才办理土地转出让手续及房屋过户手续。

　　案例四：《李忠祥与安平、祁秀荣房屋买卖合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》【内蒙古自治区高级人民法院（2019）内民申1166号】，本院经审查认为，《城市房地产管理法》第三十八条、第四十条均未直接规定违反规定后的行为无效。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条亦不是效力性强制性规定。而且在此类纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，也不会侵害国家利益和社会公共利益。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，而非房屋买卖，故该规定不适用于本案合同效力的认定。原审判决安平、祁秀荣与李忠祥关于土地及房屋买卖行为合法有效并无不当。

　　案例五：《吉林省延房置业集团有限公司与延边兴捷房地产开发有限公司房屋买卖合同纠纷再审审查民事裁定书》【吉林省高级人民法院（2018）吉民申4389号】，本院经审查认为，本案系双方买卖房屋过程中一并转让涉案房屋所占土地使用权的情形，不同于单纯国有划拨土地使用权转让情形，根据《中华人民共和国房地产管理法》第四十条第一款“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”的规定，涉案房屋土地使用权转让属管理性规范，并非效力性规范，因此双方签订的房屋买卖合同合法有效，双方当事人在办理过户手续前需要将划拨土地使用权转为出让土地使用权，并向有关部门缴纳相应的土地出让金即可，因此延房公司关于房屋买卖合同无效的主张不能成立。

　　②（相反案例）划拨地上的房屋买卖合同无效。划拨地上的房屋转让，根据“房地一体”的原理，必然涉及划拨土地使用权的转让；故未经政府批准的划拨地上的房屋转让，违反了《城市房地产管理法》第三十九条，国务院《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十四条、第四十五条等强制性规定，《房屋买卖合同》无效。另根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条，划拨土地在起诉前也未经政府批准办理土地使用权出让手续，案涉《房屋买卖合同》无效。

　　案例六：《哈尔滨市不锈钢制品厂、李岩房屋买卖合同纠纷再审民事判决书》【最高人民法院（2017）最高法民再70号】，本院认为，（一）关于案涉《房屋买卖协议》是否有效。

　　依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”的规定以及物权法上“房地一体”或“房随地走、地随房走”的原理，本案中，不锈钢厂作为房屋的权利人虽对其房屋享有占有、使用、收益、处分的权利，但转让房屋时必然涉及土地使用权的转让。案涉《房屋买卖协议》中的房屋建立于不锈钢厂以划拨方式取得的土地之上，因此其处分房屋时必然涉及划拨土地使用权的转让问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”国务院《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十四条、第四十五条亦明确规定，未经市、县人民政府批准的划拨土地使用权不得转让。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”的规定，上述条例属于行政法规的强制性规定。本案房屋所涉及的土地为划拨取得，土地使用权人不锈钢厂未经有批准权的人民政府审批，不具有对土地使用权进行处分的权利，双方签订的《房屋买卖协议》违反了法律、行政法规的强制性规定，应认定为无效。另外，参照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的应当认定合同有效”的相关规定，本案在起诉前也未经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续，案涉《房屋买卖协议》亦应认定为无效。原再审判决认定案涉《房屋买卖协议》有效，属于适用法律确有错误。原二审判决认定案涉《房屋买卖协议》无效并驳回李岩的诉讼请求，有事实和法律依据，应予维持。

　　案例七：《哈尔滨市不锈钢制品厂、姜江房屋买卖合同纠纷再审民事判决书》【最高人民法院（2017）最高法民再39号】，系列案，同一裁判理由，不再赘述。

　　案例八：《南阳新合作万客来商贸连锁有限公司管理人、淅川县供销社楚都购物中心破产还债清算组房屋买卖合同纠纷再审民事判决书》【河南省高级人民法院（2019）豫民再792号】，本院认为，（三）关于案涉买卖合同效力的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案案涉土地属国有划拨土地，拍卖转让时没有经人民政府批准，且至今各方也没有提交土地权属和性质变更的手续，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形，属无效合同。原判解除合同不当，应予纠正。

　　③当地政府已经批准了在划拨土地上进行商品房开发建设，双方之间的房产转让并非属于《房产城市房地产管理法》及最高法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定的擅自改变划拨地用途损害国家利益的行为。且双方签订的《房屋买卖合同》中已明确为划拨土地，买房人在诉讼中多次表示愿意办理土地出让手续并缴纳土地出让金，卖房人违反诚实信用原则并恶意起诉房产交易无效，法院不予支持。

　　案例九：《北京瑞德康住房开发股份有限公司与内蒙古普利房地产开发有限责任公司其他买卖合同纠纷审判监督民事判决书》【最高人民法院（2014）民抗字第41号 】，本院经审理认为，普利商城是由呼和浩特市人民政府立项批准，在城市改造建设中享受优惠政策的项目。根据该优惠政策，各房地产公司以划拨方式获得土地，其土地使用权为划拨土地使用权，各房地产公司开发建设的住宅楼和商业楼均属于商品房性质。呼和浩特市批准在划拨土地上进行商品房开发建设，使得普利商城具备了进行房屋产权交易的法律条件。

　　本案中双方当事人签订的是房屋买卖协议，进行房屋产权交易的意思表示是真实的、明确的。双方在签订房屋买卖协议时已经明确普利商城占有范围内的土地性质是划拨土地，并且约定了交易价格中包含了土地出让金、普利公司向政府主管部门报批、为瑞德康公司办理土地过户手续等内容。瑞德康公司已经给付了合同约定的全部价款，呼和浩特市房屋管理部门亦已将房屋产权证办理至瑞德康公司名下。上述事实说明呼和浩特市房屋管理部门对本案双方当事人进行房屋交易行为的认可，房屋产权过户登记亦证明瑞德康公司已经合法取得普利商城的所有权。

　　民事主体在从事民事活动时，应诚实守信，以善意的方式履行其义务，不得滥用权利及规避法律或者合同约定的义务。《中华人民共和国城市房地产管理法》及本院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》旨在维护国家土地管理秩序和打击擅自改变划拨土地的使用用途损害国家利益的行为。而本案中呼和浩特市政府已经批准了在划拨土地上进行商业开发，由此形成的房地产项目进入房地产交易市场，并未突破呼和浩特市政府的优惠政策的范围和国家土地管理的目的。诉讼发生至今，普利商城占有范围内的土地性质没有能够得到变更，并非瑞德康公司的责任。在原审以及本次再审中，瑞德康公司多次表示愿意办理土地出让手续并缴纳土地出让金。本案二审过程中，内蒙古自治区高级人民法院曾经致函呼和浩特市政府法制办公室，呼和浩特市政府法制办公室回函表示如果瑞德康公司缴纳土地出让金，经审核批准后可以办理土地过户手续。因此，涉案房屋买卖行为不会造成国有划拨土地使用权控制权的流失和国家利益的损害。普利公司主张涉案房屋买卖协议违反强制性规定，损害国家利益的理由不能成立，其主张《普利商城买卖协议》无效的主张，本院不予支持。

　　综上，普利商城是呼和浩特市人民政府批准在划拨土地上进行商品房开发建设的项目，瑞德康公司通过市场交易已经合法取得了普利商城的所有权。在普利商城所有权已经过户的情况下，普利公司不积极履行房屋买卖协议约定的义务，为瑞德康公司办理土地过户手续，反而两次提起诉讼，意图收回普利商城，这是一种不诚信的行为，不应当得到法律的保护。瑞德康公司愿意缴纳普利商城占有范围内的国有划拨土地使用权出让金，并未扰乱国家土地管理秩序和损害国家利益。二审判决驳回普利公司的诉讼请求，并要求普利公司协助瑞德康公司办理本案所涉土地使用权的过户手续既维护了市场交易秩序，又保护了国家土地管理利益的做法应当得到支持。

（来源：微信公号“房产裁判指南”）