疫情期间，中共中央政治局常务委员会3月4日召开会议，会议指出，要加大公共卫生服务，应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度，要注重调动民间投资积极性。可见，2020新基建正强势来袭。本团队有幸已经为一些新基建中的“智能基建”项目提供了法律服务，服务过的企业主要有中建三、中航、中建技、飞利信等，服务过的项目有怀柔科学城项目等。在之前的法律服务中，本团队已经深刻认识到了“智能基建”中所独有的技术要素及区别于传统基建的建设标准和环境要求等。对于新基建中的“智能基建”项目，本团队“早已实践、现有研究、与众分享”，现在“律界建工”微信公众号上对相关经验作系列分享。

一、新基建中“智能基建”的正确认识

　　1.“智能基建”的“智能”与“传统”

　　新基建是新型基础设施建设的简称，国家出台的文件中对此并无特别明确的定义，目前比较得到社会认同和相对权威的是中央电视台中文国际频道的定义，其谈到，新型基础设施建设是指发力于科技端的基础设施建设，主要包含 5G 基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大领域，涉及到通信、电力、交通、数字等多个社会民生重点行业。本文所谈到的新基建中的“智能基建”主要是指数据中心、人工智能等与智能科技密切相关的基础设施建设，其在技术要求、建设标准、环境要求等方面都明显区别于传统的基础设施建设，即俗称的“铁公基”，具体包括铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设。

　　新基建中“智能基建”的“传统”主要表现在它的物理或者空间载体上，比如数据中心（机房）建设所需要的物理基础设施空间，也就是说，新基建的快速发展仍需要房屋建筑或者通信、电力等传统基础设施建设的强有力的支持。

　　2.智能基建中“智能”与“传统”的分离与融合

　　（1）“智能”与“传统”的分离

　　新基建中“智能”与“传统”的分离主要表现在：智能基建的“智能科技”与新基建所依赖的“传统”的物理基础设施空间建设在国家法规上面的分开规范。以数据中心（机房）建设为例，数据中心（机房）施工是一个多专业、多工种的复杂系统工程，一般包括建筑装饰、供配电系统、防雷接地系统、空调系统、照明系统、消防系统、安防系统、电磁屏蔽系统、综合布线系统等，工信部等五部委及各地政府就对数据中心规模、能耗、节能水平等作了限制和要求，比如工信部等五部委《关于数据中心建设布局的指导意见》要求，新建大型IDC的PUE值通常被要求在1.5以下，已建数据中心需要整合、改造、升级，确保PUE降低到2.0以下。《上海三年计划》明确要求存量改造数据中心PUE不高于1.4，新建数据中心PUE限制在1.3以下。但同时，数据中心（机房）中“为电子信息设备提供运行环境”的建筑空间的建设一般仍需取得房地产领域相关的批复及证书等，比如建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，建设工程竣工验收备案以及环保、人防、消防、质检、防震、防雷、城市管理等部门的审批及验收、不动产权证等。

　　（2）“智能”与“传统”的融合

　　智能基建中“智能”与“传统”的融合主要表现在：智能基建在依赖房屋建筑或者通信、电力等基础设施建设的同时，又对其选址、布局等提出了新的要求，比如针对数据中心的建设和布局，工业和信息化部、发展改革委、国土资源部、电监会、能源局等五部委出台了《关于数据中心建设布局的指导意见》(工信部联通〔2013〕13号)就要求，对于新建数据中心, 需结合市场需求、气候环境及能源供给等因素确定其布局。还比如，针对“数据中心”的选址要求，《北京市新增产业的禁止和限制目录(2018年版)》就规定：“全市范围内，禁止新建和扩建互联网数据服务、信息处理和存储支持服务中的数据中心(PUE值在1.4以下的云计算数据中心除外)；中心城区和城市副中心范围内，禁止新建和扩建互联网数据服务、信息处理和存储支持服务中的数据中心。” 《上海市互联网数据中心建设导则(2019版)》规定：“选址布局：严禁在中环以内区域新建IDC，原则上选择在外环外符合配套条件的既有工业区内，采用先进节能技术集约建设，并兼顾区域经济密度要求。”

二、新基建中“智能基建”项目的立项

#智能基建时代#

　　根据上述论述，可知，新基建中“智能基建”，尤其是其所依赖的传统部分，仍主要是固定资产的投资，仍需遵循国内有关固定资产投资项目的管理性规定，现根据《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》及《政府核准的投资项目目录（2016年本）》等的相关规定，对固定资产投资项目的审批制、核准制和备案制等报审报批制度作下简介，以供智能基建的投资者、建设单位及施工单位等各方参与单位开展智能基建项目时作参考。

　　1.固定资产投资项目类型

　　《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》、《政府核准的投资项目目录（2016年本）》及《政府投资条例》等的出台进一步明确了政府与市场之间的界限，厘清了政府和市场之间的关系，在国家层面正式确定了国内固定资产投资项目的类型，即政府投资项目和企业投资项目，这标志着政府投资体制深化改革取得了重大进展。

　　（1）政府投资项目

　　根据《政府投资条例》第9条的规定“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。”可知，“政府投资项目”是指“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”。

　　但需要注意的是，政府投资资金的项目不同于政府投资项目，根据《政府投资条例》第6条的规定“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”政府投资资金的项目安排上除了直接投资方式、资本金注入方式外，还有投资补助、贷款贴息等方式，只不过政府资金采用投资补助、贷款贴息等方式投资的项目不属于政府投资项目。

　　（2）企业投资项目

　　根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第2条及《企业投资项目核准和备案管理办法》第2条的规定，企业投资项目是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。这与上述（1）中有关“政府投资项目”的分析是一致的。

　　（3）PPP项目

　　PPP项目相较于上述政府投资项目和企业投资项目比较特殊，它是Public-Private-Partnership的简称，采用的是政府和社会资本合作的模式，在资金的来源上既有社会资本，又有政府资金，根据国家出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）及《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》等PPP规范性文件，PPP项目中社会资本投资回报机制主要有政府付费、政府可行性缺口补助、使用者付费三种类型，但在具体的付费模式上，政府可能采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等多种方式。

　　可见，因政府付费模式的复杂性，PPP项目性质认定上会比较复杂，如果PPP项目中政府付费模式中含有政府直接投资或者资本金注入的方式，宜认定该PPP项目为政府投资项目，应适用政府投资项目的相关审批制度；如果PPP项目中政府付费模式中只含有投资补助、贷款贴息等方式，则宜认定该项目为企业投资项目，适用企业投资项目相关的核准或者备案制度。

　　2.固定资产投资方向

　　政府投资项目和企业投资项目具体不同的投资方向，根据《政府投资条例》第3条的规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。而《企业投资项目核准和备案管理条例》及《企业投资项目核准和备案管理办法》则只是对企业投资项目的项目管理提出了要求，即根据项目不同情况，分别实行核准管理或者备案管理，对于企业投资项目的投资方向并未作出专门规定。

　　3.固定资产投资项目的审批、核准及备案制度

　　（1）政府投资项目：审批制

　　根据《政府投资条例》第9条第1款的规定“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。”，可知，政府投资项目适用审批制，需要按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

　　（2）企业投资项目：核准制或者备案制

　　根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第3条及《企业投资项目核准和备案管理办法》第4条、第5条的规定，对企业投资项目，根据项目不同情况，分别实行核准管理或备案管理。对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。其他项目实行备案管理。

　　实行核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》确定。法律、行政法规和国务院对项目核准的范围、权限有专门规定的，从其规定。可见，对企业投资项目，《政府核准的投资项目目录》规定的目录内的投资项目适用核准制，《政府核准的投资项目目录》规定的目录外的投资项目适用备案制。

　　另，为了是大家对新基建企业投资项目究竟是适用核准制还是备案制有一个大致的了解，针对“新基建主要包含的5G 基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大领域”，现结合《政府核准的投资项目目录（2016年本）》的相关规定，分析如下：

　　1）数据中心、人工智能、工业互联网、新能源汽车充电桩等项目并不属于关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的项目，也未被列入投资项目目录，因此适用备案管理制。一般而言，这些项目的建设单位可前往当地经信部门或者发改委申请项目备案，取得项目备案证明。

　　2）关于城际高速铁路和城际轨道交通的建设，应属于新建（含增建）铁路，一般列入国家批准的相关规划中的项目，中国铁路总公司为主出资的由其自行决定并报国务院投资主管部门备案，其他企业投资的由省级政府核准；地方城际铁路项目由省级政府按照国家批准的相关规划核准，并报国务院投资主管部门备案；其余项目由省级政府核准。

　　3）关于5G基站，需注意，其应属于涉及信息安全的电信基础设施项目，一般应由国务院行业管理部门核准。

　　4）关于特高压，其应属于电网工程，一般涉及跨境、跨省（区、市）输电的±500千伏及以上直流项目，涉及跨境、跨省（区、市）输电的500千伏、750千伏、1000千伏交流项目，由国家发展和改革委员会核准，其中±800千伏及以上直流项目和1000千伏交流项目报国务院备案；不涉及跨境、跨省（区、市）输电的±500千伏及以上直流项目和500千伏、750千伏、1000千伏交流项目由省级政府按照国家制定的相关规划核准，其余项目由地方政府按照国家制定的相关规划核准。

　　注：以上分析仅供参考，某一新基建企业投资项目具体适用核准制还是备案制还要结合新基建项目具体情况具体分析。

　　（3）项目审批的一般程序

　　根据《政府投资条例》的相关规定，审批制一般按照以下程序进行：

　　（4）项目核准的一般程序

　　根据《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》等法规的相关规定，项目核准一般按照以下程序进行：

　　（5）项目备案的一般程序

　　根据《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》等法规的相关规定，项目备案一般按照以下程序进行：

　　作者： 王春军、牛明辉

　　来源： 微信公众号“律界建工”