以一般事故为例，通常而言，发生安全生产事故后，当地人民政府会成立由应急管理部门牵头的事故调查小组，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条，实践中调查小组的成员通常来自应急管理、公安、劳动、检查、检察院、工会等相关部门。此后，调查小组将会调查事故经过，收集、分析证据，就事故的原因分析、性质认定、责任认定、责任者处理等出具相应的《事故调查报告》，提交给当地人民政府。随后便由当地人民政府出具《事故调查报告的批复》，内容包括支持该报告的认定和进一步的处理意见。最终，由应急管理部门等根据《事故调查报告的批复》中的建议进行相应的责任认定及行政处罚。

从整体流程来看，一个安全生产责任的认定，起码经历了调查小组出具的《事故调查报告》、人民政府的《事故调查报告的批复》、应急管理部门的《行政处罚决定书》三份文件，假若企业对最终结论心有不甘、无法接受，决定提起诉讼维护自身权益，那么理应对哪一个环节提起行政诉讼，才是企业的最优解呢？

泽良律所深耕物流行业多年，担任多家大型物流公司的法律顾问，常年接触大量安全生产事故案件，经手多起行政复议和行政诉讼，因此对该问题愈发深入了解，故撰写此文，以供读者参考。

01 对《行政处罚决定书》提起诉讼的现实困境

司法实践中，企业最普遍采用的救济渠道便是对《行政处罚决定书》提起行政复议或行政诉讼。但纵观司法实践大多数案件，如果案件中不存在明显的程序错误，例如事故调查小组成立不合法、事故调查报告出具时间超期等情况，胜诉的案件实在寥寥无几。

究其原因在于，其一，应急管理部门作出的《行政处罚决定书》并非空口无凭，而是依据调查小组作出的《事故调查报告》及当地政府作出的《事故调查报告的批复》所作出的，这两份文件在行政处罚案件中为证据性质，并且是由政府或政府协调小组作出的公文文书，具有公定效力，一经作出，无论合法与否，只要在不被依法撤销或确认无效前，都推定为有效，可以作为行政处罚所依据的事实依据。并且其作为政府文书，天然具有比一般证据更高的证据效力。 

其二，在该类型的行政诉讼案件中，法院仅仅是对被诉《行政处罚决定书》的程序及实体的合法性进行全面审查，但对于作为证据的《事故调查报告》及《批复》仅仅做证据效力上的审查。换句话说，法院并不会管相关行政机关做出《事故调查报告》及《批复》的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当，只会考虑其作为证据的三性是否存在问题。

如广东高院的（2017）粤行再10号案件中，法院认为：

“事故调查和处理的法定程序包括事故调查组依法进行调查从而形成调查报告的行为和安全生产监管部门等依据批复所作出的行政处罚行为。事故调查程序和行政处罚程序是两个主体不同、适用规则也不同的程序。事故调查程序的主体是由人民政府组成的事故调查组，适用《生产安全事故报告和调查处理条例》；对事故责任单位和责任者进行行政处罚程序的主体则是安全生产监督管理部门等，适用《行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》或其他法律法规。本案是余劲因不服斗门区安监局作出的行政处罚决定而提起的行政诉讼。因此，事故调查程序不属于本案审理的范围。余劲若对事故调查组出具的经斗门区人民政府批复的《调查报告》有异议，应另寻途径解决。关于事故调查组在履行职责的过程中是否合法、涉案事故调查报告所确定的事实及认定的责任是否正确等问题，涉及批复的合法性，而批复的合法性不是本案审理的范围”。

由此可见，如果企业无法对《事故调查报告》及《批复》提起行政诉讼，那势必面临一个现实困境，即《事故调查报告》及《批复》的正确与否无法进行评判，即使存在错误也不存在救济的渠道与空间。

由上述案例可知，司法实践中通常认为该类型案件不属于行政诉讼受案范围的主要理由为：

1. 主体不适格，事故调查小组为临时工作机构，不是独立的行政主体，不能独立承担法律责任；

2. 事故调查报告属于证据材料，本身不直接确定当事人的权利义务，对于一项证据是否成立、合法问题，没有必要通过一个独立的诉讼案件进行解决；

通常所谓“批复”主要指适用于上级行政机关对于下级行政机关的请示所作出的答复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件，一般对行政相对人的合法权益不发生法律效力。

但江必新法官也指出，对于行政机关制作的公文文书是否具有可诉性，不能仅仅从名称或者形式上判断，而应当探求行政机关的真意。如果行政机关以“批复”“函”或者“会议纪要”的形式确定行政相对人的权利义务，则对行政相对人产生了实际影响，应当属于可诉的行政行为。否则，如果法院仅仅从公文名称上判断行政机关的行为是否可诉，就可能导致行政机关采取此类形式的行为而免予受到司法审查。行政机关通过上述形式制作的公文，并不能用来判断行政行为的种类。该行为可能是影响行政相对人的各种行政行为，可能是单方的行政行为，可能是双方的行政行为，属于哪种行政行为，必须通过行为的具体内容确定。

以下将针对最高院相关案例，根据裁判时间顺序进行排列阅读，以厘清《事故调查报告的批复》可诉性的问题。

通过上述案例可知，近年来最高院的观点在不断发生变化，可以简单将其分成四个阶段。

第一个阶段观点为“完全不可诉”

，以（2016）最高法行申3883号案件为典型，直接认为批复系内部行政行为，不对外直接设置当事人权利义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

第二个阶段观点为“未送达的不可诉”，以（2018）最高法行申772号案件为典型，认为未向当事人送达，又未向社会公布，是不产生外部效力的行为，对权利义务不产生实际影响，因此不属于行政诉讼的受案范围。

第三个阶段观点为“基本可诉”，以（2018）最高法行再127号案件为典型，认为判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响，人民政府对事故原因及处理意见的认定，安监部门依据批复作出处罚决定，已对当事人的权利义务直接产生影响。

第四个阶段观点为“具体案件具体分析，一般不可诉”

，以（2018）最高法行申2613号案件为典型，认为判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于对“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定的科学理解和准确把握。要结合案件的具体情况，主要考虑因素为：1、批复是否对当事人的实体权益产生重要影响和侵害；2、批复是否存在明确设定或者改变其权利义务的情形；3、是否确有必要对在此环节所做的行政行为的实体、程序合法性单独进行审查判断。

笔者认为，人民政府作出的《事故调查报告的批复》理应属于行政诉讼的受案范围，如此才有利于维护当事人的权益。

首先，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。由此可见对于应急管理部门而言，人民政府作出的《批复》，是做出行政处罚必须遵守的依据，而不是单纯的证据或参考意见。

其次，根据上文表一“批复的内容”来看，虽并非所有案例中都有提及《批复》中的具体内容，但说到底《批复》的内容仅仅是文字表述上的区别，并没有实质上的不同。如果以文字表述来作为是否可诉的标准，那么所有《批复》都采用所谓“一般性、概括性和程序性的表述”，不就可以完全避免行政诉讼风险？事实而言，基于上级机关对下级机关的权威性、指挥性，人民政府只需要做出倾斜性的表述，就足以对涉案当事人的权利义务产生实际上的影响。

最后，如上文所言，在对《行政处罚决定书》提起行政诉讼的案件中，绝大部分案件对于《事故调查报告》及《批复》仅做证据效力上的审查，而不会对其合法性进行全面审查，这也势必导致《事故调查报告》及《批复》的正确与否无法进行评判的现实困境，即使存在错误也不存在救济的渠道与空间。因此在《事故调查报告》已明确不可诉的情况，有必要通过独立的行政诉讼渠道对《批复》的实体、程序合法性单独进行审查判断，否则将剥夺当事人所应享有的救济权利。

1. 《行政处罚决定书》可诉，但对《事故调查报告》及《批复》一般仅做证据效力上的审查；

2. 《事故调查报告》基本不可诉；

3. 《事故调查报告的批复》争议较大，不一定可诉，但若可诉会在案件审理中对《事故调查报告》进行全面性审查。

因此，为避免错过行政诉讼的诉讼时效，尽可能争取更多的救济空间，笔者简单提出以下建议：

1. 同时对《行政处罚决定书》及《事故调查报告的批复》提起诉讼；

2. 若对《事故调查报告的批复》的行政诉讼立案成功，则以《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第八十七条第六项“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”为由，申请中止《行政处罚决定书》诉讼案件的审理；