为确保统计结果的准确，本文以中国裁判文书网为统计数据来源，通过抓取关键词“代建”、“政府投资”检索司法案例并进行纠纷类型归纳，共收集到以下几类特殊类司法纠纷：

一、纠纷类型一：项目单位拨付至代建单位账户中的建设资金能否排除强制执行之争

（一）项目单位拨付至代建单位账户的建设资金能否排除强制执行？

政府工程项目采用代建模式的现象很普遍，在代建模式下工程款的支付，通常是先由项目单位将建设资金支付给代建单位，或者由政府支付部分建设资金，下剩建设资金由代建单位自行融资取得，后再由代建单位支付给承包单位。在代建单位对外不存在其他债权人的情形下，代建单位向承包单位支付工程款理论上不会出现问题。不过，一旦代建单位对外存在其他债权人，其账户被债权人申请查封后，纠纷亦将随之产生。但是，政府投资工程因其建设资金来源具有一定的特殊性，项目单位汇入代建单位账户的建设资金并非均可强制执行。例如，在上海浦东发展银行股份有限公司呼和浩特分行、达拉特旗人民政府等执行异议之诉一案中【最高人民法院（2021）最高法民再233号民事裁定】，一审法院的观点是：壕庆河项目工程的资金支付须经建设单位、开达公司、达旗政府的审批，开达公司对账户内的资金无实际的控制权和支配权，资金的流出独立于企业的日常经营活动。因此，开达公司仅作为达旗政府项目融资平台接受项目贷款，该笔资金应当视同为财政性资金。此外，2016年9月28日，达旗政府通过第三批债券置换贷款的方式偿还了开达公司在国开银行的贷款本金54000万元，该贷款由达旗政府利用财政性资金直接偿还，开达公司和国开银行之间已经不存在债权债务关系，该账户上的资金属于达旗政府关于壕庆河生态治理工程的项目资金，属于政府的财政性资金。参照最高人民法院执行工作办公室作出的（2001）执他字第10号文件，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。故本案中尾号为830000账户内的资金已被达旗政府列入地方财政预算，属于壕庆河生态项目的专项资金，该账户内的资金不能予以执行。

（二）分析

于政府投资项目而言，根据《政府投资条例》中对政府投资的定义，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。由此可以推知政府投资项目建设资金性质理论上应属于预算安排的资金。最高人民法院执行工作办公室在其作出的（2001）执他字第10号文件中早已明确规定，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。司法实践中亦是一贯照此操作。因此，即使是代建单位开立的账户，如项目单位汇入该账户的建设资金已被列入财政预算，则参考最高人民法院前述文件规定，此类账户资金可以排除强制执行。然而实践中情况复杂，代建单位的债权人由于信息差及取证能力限制，并不能事先判断代建单位哪个账户的资金属于专门用于政府投资项目且已纳入财政预算的资金，或者该账户内资金是否全部属于纳入财政预算的资金。出于最大限度保护自身利益考虑，代建单位的债权人仍会向法院申请查封该类账户。虽然由此引发的执行异议之诉、工程停工等虽不是代建单位的债权人查封该类账户的初衷，但最终常会带来三败俱伤的结果。

二、纠纷类型二：工程款支付主体之争

（一）项目单位、代建单位何方应承担工程款支付责任?

首先，需明确的是，代建模式下，参与政府投资项目建设的主体至少包括项目单位、代建单位、承包单位。其次，对于项目单位、代建单位应当由谁向承包单位支付工程款，根据契约自由原则，理论上可以由项目单位、代建单位在委托代建合同中约定。付款主体确定后，建设工程合同中亦应同时明确付款主体。然实践中，即使建设工程合同中对付款主体已进行明确约定，但是承包单位在索赔工程款时仍会将项目单位、代建单位列为共同被告，要求两被告承担连带付款责任。此类纠纷处理时，如建设工程合同中明确约定工程款支付主体为代建单位的，根据合同相对性原则，项目单位似乎可以以此对抗承包单位的工程款索赔请求。但对此纠纷的认识，司法实务中的裁判标准并不统一，且现实情况往往更为复杂。例如在部分项目单位亦同时为建设工程合同中的发包人的情形下，假使项目单位已履行委托代建合同中的付款义务，其是否可以免除在建设工程合同中承担发包人的付款责任？或者在委托代建合同中，项目单位与代建单位约定，部分建设资金由项目单位自筹，下剩建设资金由代建单位自筹。在工程款被拖欠的情形下，承包单位能否要求项目单位与代建单位承担连带付款责任？此时，项目单位又能否以合同相对性为由要求免责？

在中城投集团第六工程局有限公司、中国城市建设控股集团安徽有限公司建设工程施工合同纠纷一案中【最高人民法院（2019）最高法民申3890号民事裁定】，再审法院的观点是：淮南城投、淮南政务中心应当依据《建设工程施工合同》的约定向中城投六局履行支付工程款的义务，理由如下：第一，本案涉及两个合同关系，一是中城建安徽公司与淮南城投之间的委托代建合同关系，二是中城建安徽公司、淮南城投、淮南政务中心与中城投六局之间的建设工程施工合同关系。两个合同关系的标的物相同，即淮南市政务服务中心综合办公楼，但合同标的不相同，前一合同标的是委托代建该办公楼，后一合同标的是对该办公楼进行施工。因此这两个合同的标的不同、当事人不同、当事人的权利与义务亦不相同，是两个相互独立的合同。中城建安徽公司、淮南城投、淮南政务中心均以发包人的身份与中城投六局签订《建设工程施工合同》。该合同第一部分协议书第九条约定：“发包人向承包人承诺按照合同约定的期限和方式支付合同价款及其他应当支付的款项。”该合同第二部分通用条款和第三部分专用条款就发包人对承包人支付工程款的义务作了约定。《建设工程施工合同》并未约定淮南城投、淮南政务中心无需向承包人承担付款义务或者淮南城投向中城建安徽公司支付代建费之后即可免除其在《建设工程施工合同》项下的支付工程款义务。依合同相对性原则，淮南城投、淮南政务中心在《建设工程施工合同》项下的支付工程款义务与淮南城投在《投资代建合同》项下的支付代建费的义务是相互独立的合同义务。即使淮南城投履行了《投资代建合同》项下支付代建费的义务，也不能以此为由免除淮南城投、淮南政务中心在《建设工程施工合同》项下的支付工程款义务。第二，依据《建设工程施工合同》约定，中城建安徽公司、淮南城投、淮南政务中心作为发包人应当向中城投六局支付工程款。在合同履行过程中，淮南城投、淮南政务中心未直接向中城投六局支付工程款并不表明其无履行合同约定的支付工程款义务，或者该义务已经被免除。

（二）分析

对于工程款支付主体的认定，依法应当根据法律规定及建设工程合同约定确定。对于前述提及的项目单位完成委托代建合同约定的付款义务后，是否仍应承担建设工程合同中发包人付款义务的问题，本文的观点是应当根据合同约定具体确定。理由是，如项目单位同为建设工程合同发包人，且合同中并未免除其付款责任，则其付款责任并不因其完成委托代建合同约定的付款义务而免除。司法实务中，通说观点亦是认为委托代建合同与建设工程合同两者系独立的合同，相关权利义务亦是相互独立的。对于因工程建设资金筹集主体引发的工程款支付主体之争，即工程建设资金由何方筹集，与何方应当向承包单位承担工程款付款责任之间是否存在因果关系的问题。本文的观点是否定的，即两者之间不存在因果关系。主要理由是，工程建设资金由何方筹集解决或涉及的是工程建设资金来源问题，即解决的是上游问题，而由何方向承包单位付款，涉及的是工程款筹集后的款项使用主体问题，即解决的是下游问题，两者之间不存在因果关系。

目前部分地方已明确发文规定政府投资项目建设资金由项目单位自筹。例如闽政〔2023〕2号《福建省人民政府关于印发福建省省级政府投资项目代建制管理办法（试行）的通知》中明确规定政府投资的项目建设资金由项目单位负责筹措。意味着，在原则上，代建模式下的政府投资项目建设资金无需代建单位筹措或提供。但是由于前述规定效力层级较低，且实务中部分项目单位限于自筹资金能力限制，实务中亦存在由代建单位参与投资的情形。对此类委托代建合同，因并不违反法律、行政法规禁止性规定，即使合同中约定部分建设资金由项目单位筹集、下剩建设资金由代建单位负责筹集，该约定亦应属有效。

（下期待续）

作者：姚宗国律师团队

首发：微信公众号“无法”