12号文第三条对项目清单及招标控制价（最高投标限价）编制进行了规定（具体内容较多不再罗列，详见12号文）。该条在适用范围上，主要是针对采用招标方式发包的省内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包项目。在适用对象上，是针对发包人的要求。省住建厅在发布的《工程总承包项目清单计价表格组成》中对发包人编制项目清单的格式进行了如下要求：

（一）编制主体——发包人或发包人委托的具有相应工程造价咨询能力的单位

例：

（二）项目清单编制要求

（1）发包人要求；

（2）12号文对工程总承包费用项目构成等的规定；

（3）不同发承包阶段的发包范围和内容。

（1）总价合同或者总价与单价组合式合同中的总价部分

——参照现行建设工程计价、计量规范（标准）编制

（2）总价与单价组合式合同中的单价部分

——依据现行建设工程计价、计量规范（标准）及其相关配套政策文件编制

根据官方解释，以上所指规范文件主要指现行《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）及九本计量规范。

12号文规定总价合同或者总价与单价组合式合同中的总价部分，项目清单列出的任何数量，不得将其视为要求承包人实施的工程的实际或准确的工作量。

12号文规定项目清单价格宜采用全费用综合单价。全费用综合单价包括人工费、材料和工程设备费、施工机械使用费、措施项目费（清单单列的安全文明施工费及其他措施项目除外）、管理费、利润、规费、税金以及约定范围内的风险费用。这里需注意措施项目费后用括号排除的部分，根据官方解释，除单列的安全文明施工费外，其他措施项目是否单列、哪些单列由招标人根据相关规定结合工程实际在编制招标文件时确定。清单单列的安全文明施工费及其他措施项目，其清单单价也应为全费用综合单价，应按规定计税。

实践中，对于工程总承包费用是否含税，由谁承担费用的问题，如果合同中未明确约定，容易产生纠纷，司法实践中也是裁判不一。12号文中此次专门规定工程总承包费用中的税金包含增值税+附加税，并且规定发包人应在招标文件中明确编制招标控制价的计税方式，以及发包人对投标人投标报价计税方式有要求的，应在招标文件和合同中明确。12号文前述规定，实际上认可工程总承包费用中包括税金，只是需要发包人明确具体的计税方式。

（三）招标控制价（最高投标限价）编制要求

（1）国家、省住房城乡建设主管部门颁发的有关计价依据；

（2）相关工程造价数据库；

（3）造价指数指标；

（4）市场价格信息；

（5）项目实际情况。

按有关计价依据编制，不得作为竞争性费用。

不得高于批复的投资概算中对应项目的概算总额。

招标人应在招标文件中公布招标控制价（最高投标限价）的全部内容（清单项目价格组成除外）。所谓全部内容在《工程总承包项目清单计价表格组成》中的封-2、扉-2及表01至表13中已经明确，实践中发包人可参照适用。

例:

（1）工程费用确定依据

根据文件（水文地质、工程地质、地形等勘察资料、可行性研究报告、方案设计文件、初步设计文件、发包人要求等）+项目实际情况确定。

（2）工程总承包其他费确定依据

总体要求：根据建设项目在完成初步设计审批后或取得建设工程规划许可证，或通过自然资源主管部门设计方案审定后发包的不同要求和工作范围计列。具体分项确定依据如下（主要需注意设计费、暂估价工程服务费）：

（3）工程总承包预备费（暂列金额）确定依据

根据不同阶段的发包内容，参照现行的投资估算或设计概算编制方法计列，应扣除发包人计列的预备费。

于发包人而言，建议在编制项目清单及招标控制价（最高投标限价）时尽可能适用12号文的规定，以确保项目清单及招标控制价（最高投标限价）的合理、合规性。律师或法务人员在审查招标文件、工程总承包合同的过程中，对招标文件、工程总承包合同中是否存在明显违反12号文规定的情形应进行审查，并提出修改和完善建议。例如，招标文件或合同中未对税金及计税方式进行明确规定或约定的，应当建议发包人予以明确。同时，对未规定（约定）或规定（约定）不清楚的，应当补充规定（约定）或进行明确规定（约定）。另于发包人而言，无论项目大小，均应完善项目清单及招标控制价（最高投标限价）的编制。如己方无能力编制，应当委托的具有相应工程造价咨询能力的单位进行编制，并建议在委托合同中将12号文件作为受托人编制依据之一。如发包人对投标人投标报价计税方式有要求的，亦应当在委托时一并告知受托人。

问题1：项目清单与价格清单的区别与联系？

思考：12号文对“项目清单”进行了明确的定义，即指发包人提供的载明工程总承包项目工程费用、工程总承包其他费和工程总承包预备费（暂列金额）的名称和其他要求承包人填报内容的项目明细。根据上期所述《工程总承包合同（示范文本）》中对价格清单的定义，可见两者最大的区别在于编制主体不同：项目清单为发包人编制，而价格清单为承包人编制。两者最大的联系在于，价格清单系依据项目清单编制，承包人在投标时编制的价格清单，一般要求不能偏离项目清单。

例如：

问题2：发包人未在招标文件和总承包合同中明确税金、计税方式，发生争议时如何处理？

思考：对该问题，实务中争议颇大。一部分人认为发包人既然未明确，说明工程总承包费用中不包含税金，另一部分人的观点则正好相反。我们理解，在12号文的规定下，工程总承包费用是包含税金的，只是在发包人未明确计税方式的情形下，计税方式无法确定。实务中处理时，需要结合财税相关法律法规等的规定，并结合项目实际进行确定。如仍无法解决，则适用《民法典》关于合同没有约定或约定不清的相关规定执行。

问题3：发包人未按12文规定编制的项目清单和招标控制价（最高投标限价）效力如何？

思考：实践中，对于省内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包项目（非政府投资项目偏多），因发包人编制能力不同等各方面原因，发包人未根据12号文规定编制项目清单和招标控制价（最高投标限价）的现象是客观存在的。如此，能否否定发包人编制的项目清单和招标控制价（最高投标限价）的效力？我们认为12号文改革了以往工程总承包计价的方式，更贴合项目实际，也更规范合理，不过其效力尚未上升到法律行政法规层面。发包人编制的项目清单和招标控制价（最高投标限价），实务中只要未违反我国现行法律、行政法规强制性规定，最终落实到合同上，就不能认定无效。改革是一个漫长的过程，也是一个探索的过程，期间必然存在各种困难和阻碍。我们建议通过对省内政府投资的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包项目进行相应的严格要求，以此带动非政府投资项目的发包人，从而改变整个市场环境，渐渐让12号文真正落地，逐渐改变发包人原有的计价习惯。

四、《指导意见》有哪些主要特点？

2.改革计价方式。由于工程总承包计价不同于传统的施工总承包计价，法律法规和政策尚有不配套之处，需要对现有规定进行突破，因此本《指导意见》的计价方式在逐步向市场形成工程造价转型，以适应工程总承包计价的特性。如可参照相关造价数据库、造价指数指标和市场价格信息，按定额计价等，使工程总承包计价，特别是总价部分既使用现行我省计价依据，也可以参照相关工程造价数据库、造价指数指标和市场价格信息等，结合项目实际情况合理确定。

3.推行全费用综合单价。规定清单项目采用“全费用综合单价”，包括人工费、材料和工程设备费、施工机械使用费、措施项目费（清单单列的安全文明施工费及其他措施项目除外）、管理费、利润、规费、税金以及约定范围内的风险费用。有利于清单项目价格进一步贴近市场实际，充分体现投标人自主报价的原则，减少结算争议。

4.明确招标人应在招标文件中公布工程总承包项目招标控制价（最高投标限价）的内容要求。明确规定“招标人应在招标文件中公布招标控制价（最高投标限价）的全部内容（清单项目价格组成除外）”，有利于从源头上遏制招标人有意抬高或压低招标控制价（最高投标限价）的行为，确保合理标价，为确保工程质量安全和工期提供费用上的保障，为投标报价评审提供参考依据。

5.制定统一的工程总承包项目清单计价表格。制定了涵盖工程总承包项目清单及招标控制价（最高投标限价）编制、投标报价编制、合同价款调整、结算及支付全过程的计价表格，统一了工程总承包项目清单和计价表格格式，便于工程总承包项目计价及报价评审相关软件的开发与应用。

九、《指导意见》中“全费用综合单价”与现行定额综合单价的区别是什么？

答：《指导意见》中“全费用综合单价”包括的内容与现行定额综合单价相比，全费用综合单价比现行定额综合单价多了工程设备费、措施项目费（清单单列的安全文明施工费及其他措施项目除外）、规费和税金。

作者：姚宗国律师团队 

首发：微信公众号“无法”