前言

　　2017年，中国的PPP市场先后经历了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号，以下简称“50号文”）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号，以下简称“87号文”）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】92号，以下简称“92号文”）和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管【2017】192号文，以下简称“192号文”）四份重磅文件的冲击，尤其是在后两份文件按出台后，一时间“看空中国PPP市场”的论调层出不穷。就在大家感到“山重水复疑无路”的时候，发改委适时印发了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资2059号，以下简称“2059号文”），无疑是给萎靡的PPP市场打了一针“强心剂”，这也是发改委在2017年下半年来就PPP的首次发声，无论是选择的时间点还是发布的内容，都有些耐人寻味。

解读

　　此次发改委的2059号文，内容直指民间资本参与PPP项目，并明确此文之目的就是为了贯彻落实《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资获利促进经济可持续健康发展的指导意见》（国办发【2017】79号，以下简称“79号文”）的要求，响应79号文中关于“鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，促进基础设施和公用事业建设”的规定，以期促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展，提高公共产品供给效率，加快补短板建设，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，增强经济内生增长动力。2059号文共列十条，下面就将逐一进行解读。

　　1、创造民间资本参与PPP项目的良好环境

　　本条明确响应了十九大报告中提及的“构建亲清型政商关系，促进非公有制经济健康发展”，直接要求“不断加大基础设施领域开放力度，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放”，这种做法无疑是采取类似“负面清单”的模式，加大了民间资本参与PPP项目的领域范围；同时还要求“在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP项目实施方案时，注重听取民营企业的意见，充分采纳吸收民营企业的合理建议”，为民营企业参与PPP项目的前期环节提供政策支撑，有利于扭转此前在制定PPP项目政策、规划以及实施方案时“闭门造车”的情况，避免出现市场调查不充分等前期准备不足状况的出现；最后还要求为民间资本参与PPP项目开通前期工作办理等方面的“绿色通道”，无疑是为民间资本参与PPP项目提供了程序便利。

　　从这第一条就不难看出发改委支持民间资本参与PPP下项目的决心和魄力。需要注意的是，在财政部提出当前PPP项目“泛化”和“异化”的背景下，提出近似于“全面开放”的要求，是不是有些操之过急；而“绿色通道”的开启，也可能会在一定程度上与现有的法律法规所冲突，这些都需要发改委去进一步平衡。

　　2、分类施策支持民间资本参与PPP项目

　　此条主要鼓励民间资本能根据PPP项目情况的不同，量力而行，适时转变自身的参与方式。一是在商业运营潜力大、投资规模适度，即通常采用使用者付费的PPP项目中，民间资本可以主动控股，从而提高项目运营效率；二是对于投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目，则鼓励民间资本寻找大型国企或外商企业合作，以联合体的方式参与PPP项目，从而发挥各自优点；三是鼓励民间资本成立或参与投资基金，集中分散资金，达到“众人拾柴火焰高”的效果。

　　这一“分类施策”的做法有利于民间资本发挥自身优势，提高其参与PPP项目的效率。然而，在当前金融风险防空个的大背景下，鼓励民间资本成立或参与投资基金，并投资PPP项目的做法，可能需要出台进一步的规定予以明确和配合，防止与当前防范金融风险的大势相悖。

　　3、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产

　　存量资产处置历来是PPP领域的“硬骨头”，盖因其牵涉利益主体众多、且多为“历史遗留问题”，民间资本的进入难度高、操作困难大。此条就是针对存量项目的特点，明确要避免项目规划选址、征地拆迁等比较复杂的前期工作由民营企业承担；同时对适宜采用PPP模式的存量项目，鼓励采取经营权、收费权转让等方式盘活存量资产，提高盘活效率；而对于已经采取PPP模式的存量项目，可以在与社会资本方协商一致后，采用转让股权等多种方式将政府放持有的股权部分或全部转让给民营企业。

　　在近期发布的与PPP有关的政策文件中，存量项目是一个高频词汇，尤其是在严控“10%”的背景下，存量项目对未来PPP发展的重要性不言而喻，也是政府解决众多“历史遗留问题”的重要手段，各方都应给予相当程度的重视。

　　4、持续做好民营企业PPP项目推介工作

　　这条是专属于民营企业的“红利”，要求各级发改部门和当地行业主管部门以PPP项目库为依托，重点向民营企业推介使用者付费的PPP项目，审慎推介完全依靠政府付费的PPP项目。这也是当前降低政府支出压力，防范地方政府债务风险的必然要求。

　　5、科学合理设定社会资本方选择标准

　　明确要按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》的规定，通过公开招标等竞争性方式选择PPP项目的社会资本方；同时要求合理设置社会资本方的资格条件与评审标准；并鼓励在同等条件下，优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业。

　　社会资本的选择条件的评分标准一直是PPP项目中需要重点关注的问题，此条的规定在一定程度上规范了未来PPP项目社会资本方选择的程序和标准，也给民营企业提供了公平的竞争环境。但毕竟2059号文仍只属于政策性文件，在效力和层级上都比较低，更加期待与关注政府采购法及其实施细则和PPP采购法的进一步规范与修订。

　　6、依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同

　　要求在订立PPP项目合同时要明确“争议解决机制”、“价格调整机制”、“运维绩效标准”、“排他性条款”、“合理补偿”与“合法退出”。

　　这几条都是PPP项目合同的核心条款，在这里特别点出的目的也是规范未来PPP项目合同的签订。

　　7、加大民间资本PPP项目融资支持力度

　　作为社会资本方主体中的一员，相比较央企和地方企业而言，民间资本的融资问题一直是制约其参与PPP项目的重要因素之一，也是其自身做好风险防控的薄弱环节。本条提出从五个方面加大对民企融资的支持，一是政府投资；二是政府出资的PPP基金投资；三是金融产品创新；四是债券和资产证券化等方式直接融资；五是推进信用评级。

　　上述五条覆盖面精准，基本上涵盖了民企融资的各个渠道，但是想要真正落实起来，难度很大，仍需要后续的政策支持。

　　8、提高咨询机构的PPP业务能力

　　这条主要是从民间资本参与PPP项目的外部支持出发，针对当前中国PPP领域内咨询机构鱼龙混杂的局面，要求PPP咨询机构应当坚持“合法、合规、专业、自律”，提高自身咨询能力、完善行业自律管理，从而为民间资本参与PPP项目提供优质高效的咨询服务。

　　9、评选民间资本PPP项目典型案例

　　发改委历来推行“少而精”典型案例宣传，这一点从发改委至今发布的典型案例数就可以看出。此条值得期待就是“对支持鼓和鼓励民间资本参与PPP项目工作积极主动、典型案例多的地区，在安排PPP项目前期工作中央预算内投资时予以支持”。

　　10、加强政府和社会资本合作诚信体系建设

　　明确建立健全PPP项目守信践诺机制。对于政府方，要求杜绝“新官不理旧账”现象，对于民营企业则要求持续稳定提供高质量且成本合理的公共产品。并将各方信用记录纳入“信用中国”网站公示，将严重失信主体纳入“黑名单”，开展联合惩戒。

小结

　　相比于之前发改委发布的政策文件而言，2059号文更加注重社会资本尤其是民营企业的创新能力、运营效率，鼓励民间资本参与PPP项目的措施不仅具体明确而且全面细致。一方面通过设立类似民间资本参与PPP项目的“负面清单”制度，拓宽了民间资本参与PPP项目的领域；另一方面注重吸收民间资本的意见，有助于避免政府在推行PPP项目时出现决策失误的情况；同时还通过多个措施并举，力求解决民间资本参与PPP项目“门槛高”、“地位低”、“融资难”等众多问题。

　　但是我们也应注意到，发改委印发的2059号文，与当前财政部对PPP项目采取的态度和对策是存在些许的差别的。当然，这种差别在我国PPP推行的伊始就是存在的，如何寻求不同部门间政策的平衡也一直是中国PPP发展绕不开的一个问题。

　　总的来说，2059号文表明了发改委对PPP发展的支持态度并未改变，为当前的PPP市场注入了一针“强心剂”，缓和了近期市场上的悲观情绪，而对民间资本来说，这既是机遇，也是挑战，既是“动员令”，也是“施工图”。民企参与PPP项目的方向有了很大程度的拓宽、权利也得到了进一步保障，民企参与PPP项目的春天或将到来。

　　                                                                                 （文章来源：“建纬律师”微信公众号）