12号文第四条是关于“投标报价编制”的规定，条款内容虽较少，但里面涉及几个重要问题，无论是发包人还是工程总承包人均应引起重视。

（一）明确总价合同、总价与单价组合式合同中的总价部分编制依据和要求

12号文对总价合同、总价与单价组合式合同中的总价部分的编制依据罗列了六类，投标人在具体编制时应将其纳入考虑范围：

1.招标文件；

2.发包人要求；

3.项目清单；

4.澄清或修改；

5.可行性研究报告及方案设计或初步设计；

6.本企业积累的同类或类似工程的价格。

同时，12号文明确了投标人自主报价的最低限制，即不得低于项目成本。《招标投标法》第三十三条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”因此，投标人低于项目成本报价的，中标无效。

值得需要注意的是12号文仅规定总价合同、总价与单价组合式合同中的总价部分的报价不得低于项目成本，并未要求总价与单价组合式合同中的单价部分的报价不得低于成本价。换句话说，即使总价与单价组合式合同中的单价部分的报价低，但只要总价与单价组合式合同中的总价部分的报价不低于成本价，则为合法报价，不应认定无效。

（二）明确总价与单价组合式合同中的单价部分编制要求

12号文规定投标人填报总价与单价组合式合同中的单价部分需按发包人提供的工程量清单填报，意味着投标人不可自行设计填报格式和填报项目。另12号文规定填报时要符合以下规定：

1.需符合现行建设工程计价、计量规范（标准）的规定

2.需符合与现行建设工程计价、计量规范（标准）配套政策文件的规定。

（三）明确安全文明施工费填报标准

12号文规定投标人应按招标人在招标文件中公布的安全文明施工费金额填报安全文明施工费。我们知道安全文明施工费作为一种不可竞争费，常由发包人在工程总承包费用组成中直接列出。对于该费用如何计取，《四川省建设工程安全文明施工费计价管理办法》第八条规定：“对采用工程总承包方式（含EPC方式）或按建筑面积平方米造价包干等方式发包的工程，如在签订工程承包合同时无法确定其中的安全文明施工费具体金额或未采用我省计价依据确定工程造价的，房屋建筑工程和市政基础设施工程的安全文明施工费取费基础（分部分项工程量清单项目定额人工费+单价措施项目定额人工费）分别暂按签约合同价中建安工程造价的15%、10%计算，费率和金额按照本办法第四条和附件2的规定计算，以此作为发包人与承包人在工程承包合同中明确安全文明施工费总费用以及编制费用预付计划的依据。”不过，由于《四川省建设工程安全文明施工费计价管理办法》自2017年8月1日起执行，有效期为五年，且所依据的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）也正处于修改阶段，后期我省安全文明施工费如何计取有待官方出台新的规定。

图片来源于12号文所附《工程总承包项目清单计价表格组成》

（四）明确在发包人对投标人投标报价计税方式没有要求的，投标人应将应纳税金计入项目清单价格，汇入投标总价。

此规定直接解决了发承包人对省内房屋建筑和市政基础设施项目的工程总承包人的投标总价（中标后即为合同价）是否已包含税金及税金金额如何认定的争议。虽然《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）中早已明确规定“4.1.4 工程量清单应由分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单、规费项目清单、税金项目清单组成。”并规定“6.2.7 投标总价应当与分部分项工程费、措施项目费、其他项目费和规费、税金的合计金额一致。”但是实务中由于操作不规范等原因，对投标总价是否包含税金仍然存在争议，相关司法案件也不在少数纠纷。同时由于工程总承包费用项目组成具有一定的特殊性，《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）所公布的项目清单和价格清单表格格式并不能完全适用于工程总承包项目。12号文此次区分发包人是否对投标人投标报价计税方式进行要求，分别规定了不同的处理方式，对实务指导作用很大。我们理解，在发包人对投标人投标报价计税方式没有要求的情形下，工程总承包人在投标总价中所列税金即为工程总承包人承诺负担的税金金额。一旦投标人中标，税金金额亦固定。发包人不得再就承包人的计税方式不合理等理由对中标价提出异议。

目前住房和城乡建设部标准定额司正在对《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）进行修改，其在2021年11月17日发布的《建设工程工程量清单计价标准》（征求意见稿）中所附《工程项目清单汇总表》明确将“增值税”作为工程项目清单的一个项目列出（如下图）。可见对于税金，一开始发包人即享有在法律框架范围内提出自己要求的权利，但如果发包人怠于行使该权利，则实为其同意由投标人所报税金。

12号文第四条是对投标报价编制的规定，虽主要是针对投标人的规定和要求，但于发包人也同样重要。实务中，部分投标人为了达到排挤对手和中标的目的，采用压低报价的方式编制投标报价文件，忽视了项目成本本身，最终很可能得不偿失。另有部分投标人在编制投标报价文件时，或出于自身专业能力受限，或出于其他原因，未按照招标人提供的招标文件和清单格式等编制投标报价文件，导致在评标环节就淘汰出局，浪费了大量的人力、物力和财力。在此，我们建议投标人在编制投标报价前，仔细查看招标文件等编制依据文件，对有疑问之处，在规定期限内及时向招标人提出，并严格按照发包人提供的清单格式，结合12号文的相关规定及自身实际情况等编制投标报价文件，减少因编制的文件不符合招标人要求而丧失中标的机会或者中标无效。

（一）投标人报价低于项目成本如何认定？如果投标人报价低于项目成本，如何处理？

对于第一个问题，项目成本如何认定？实务操作过程中存在一定的认定难度。这里的“项目成本”是应以招标人设定的标底，还是以社会成本或投标人的个别成本作为认定标准？实务中争论较大。不过好在对此问题的认定一般是事后认定。例如，其他投标人认为中标人的投标报价低于项目成本提出异议，此时会涉及此问题的认定。再如，中标人中标后或签约后反悔，主张中标无效或合同无效，更有在工程完工后，以此要求增加工程价款的，此时也会涉及此问题的认定。经检索相关案例，于事后认定而言，一般是由异议一方或主张投标人报价低于项目成本一方承担举证责任，举证不能的，则承担请求不予支持的不利后果。不过这类案件通常胜诉率很低。当然也有事前认定，例如在评标过程中已发现此问题，如何处理呢？《评标委员会和评标方法的暂行规定》第二十一条规定：“在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标。”

对于第二个问题，投标人报价低于项目成本，如何处理？我国《招标投标法》第三十三条及《招标投标法实施条例》第五十一条第五项均已进行明确规定。在投标阶段，如投标人投标报价低于成本的，评标委员会应当否决其投标。即使中标，中标亦属无效。

12号文对招标工程总承包项目规定了投标人的报价不得低于项目成本，那么对于非招标工程总承包项目，出现此情形如何处理？由于目前我国对于此类情形并未作出明确规定，同时不同企业基于企业能力等的不同，项目成本亦可能不同。我们认为，倘若报价人并非恶意报价，且并非与发包人恶意串通损害其他报价人的合法利益，则不应当认定报价无效。此时应充分尊重发包人的选择，当然发包人亦由此需承担工程总承包人在工期、工程质量方面存在的不确定风险。当然，如果报价人确实涉及低价不正当竞争，其他报价人亦可向相关主管机关举报。

（二）工程总承包人在项目清单价格中没有将“税金”作为组成项目列出，其报投标总价是否包含税金？如包含，计税方式如何认定？

对于招标人对投标人投标报价计税方式没有要求的情形，因发包人提供的项目清单是空白版本，内容需要工程总承包人根据自身情况填列。如招标人未按照12号规定格式制作项目清单，则项目清单中不一定含有增值税项目，如工程总承包人在填列价格清单时也未将税金列出，该如何处理？12号文规定在发包人对投标人投标报价计税方式没有要求的，投标人应将应纳税金计入项目清单价格，汇入投标总价。我们认为，按照增值税的定义及征收目的，结合12号文前述规定及《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）明确规定税金为工程量清单的组成部分，应认定投标人的投标报价已包含税金。至于税金的计算，除招标人对投标人投标报价计税方式有要求外，应依照现行法律法规规定和税务主管机关的相关规定进行具体认定。

作者：姚宗国律师团队

首发：微信公众号“无法”

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