建设项目工程总承包包含：工程（Engineering）、采购（Procurement）和施工（Construction）,简称EPC，是国际通行的工程建设项目组织实施方式，EPC的核心在于通过设计和施工过程的组织集成，促进设计与施工的紧密结合，以达到为项目增值的目的。我国企业也是在国外进行建设期间开始接触和尝试EPC建设模式的，近年来，我国国内也大力推广EPC建设模式，取得了很大的发展。本文对我国EPC模式推广过程中的法律规定进行了梳理，以供业内人士和同行参考。

一、1987年，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局联合发布了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》，该通知确定了广东建设承包公司（广东省建筑设计院）等12家设计单位为第一批EPC的工程总承包方，明确规定：这批试点单位在试点期间仍为事业单位，实行企业化管理，试点单位有权通过招标方式择优选定建筑安装单位承担施工任务。该规定拉开了由设计单位领衔的的我国EPC模式的大幕。

二、1989年，建设部、国家计委、财政部、建设银行、物资部联合发布了《关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》（1989年4月1日）。该通知确定了第二批试点单位，但仍然明确规定：本通知只适用于以设计为主体进行工程总承包的勘察设计单位。该通知表明：此时仍然只有名单上确定的勘察设计单位可以作为EPC的工程总承办人。

三、1992年，建设部发布了《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》（建设〔1992〕805号），规定对拥有自己的勘察设计、项目管理、设备材料采购、试车考核等专门技术人员和必要的技术装备，能对工程项目建设进行组织、协调和管理，对工期、质量和费用进行有效的控制的设计单位发放《工程总承包资格证书》，开展工程总承包业务。该规定显示：不再以颁发文件确定名单的方式确定EPC总承包人，而是改为认证制，给符合条件的设计单位发放资格证书，进一步扩大了EPC参与主体的范围，但仍然限制在设计单位这一层面上。

四、1997年，首次公布的《建筑法》第二十四条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”由此可见，自1997年《建筑法》出台伊始，法律就专门规定了EPC可以作为工程承包模式，这一规定为EPC的推广提供了法律依据。

五、2003年，建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号），该指导意见指出：积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施。同时废止了颁发《工程总承包资格证书》的建设〔1992〕805号文。在建设部办公厅关于工程总承包市场准入问题的复函（建办市函〔2003〕573号）中进一步明确：对从事工程总承包业务的企业不专门设立工程总承包资质。具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。因此，工程设计企业可以在其工程设计资质证书许可的工程项目范围内开展工程总承包业务，但工程的施工应由具有相应施工承包资质的企业承担。从此，EPC不再需要资质认证，除勘察设计单位以外，广大施工单位也可以成为EPC的总承包人，为广大建设企业敞开了实践EPC模式的大门。

六、2004年，国家铁道部制定和发布了《铁路建设项目工程总承包暂行办法》（铁建设〔2004〕45号），该办法为我国发布的首部关于EPC的法规（部门规章）。

七、 2005年，建设部发布了《建设项目工程总承包管理规范》，批准《建设项目工程总承总管理规范》为国家标准，编号为GB/T50358-2005，自2005年8月1日起实施。该规范的发布标志着我国EPC模式有了自己的国家标准，为EPC模式的推广确定了标准，铺平了道路。

八、2006年，交通部发布了《关于开展公路工程项目设计施工总承包试点工作的通知》（交公路发〔2006〕702号），决定在广东、河北、福建、陕西，北京先行开展公路工程设计施工总承包试点工作。我省成为首批进行公路工程EPC试点省份。

九、2007年，住房和城乡建设部办公厅致陕西省住房城乡建设厅的《关于同意陕西省开展工程总承包试点工作的复函》（陕建字〔2017〕122号）明确：“同意你厅开展房屋建筑和市政工程总承包试点工作。”该复函表明，我省又成为首批开始在房建和市政领域进行EPC模式试点的省份。

十、2007年，国家铁道部发布了《铁路建设项目工程总承包办法》（铁建设〔2006〕221号），声明：原《铁路建设项目工程总承包暂行办法》（铁建设〔2004〕45号）同时废止。

十一、2015年，交通运输部发布《公路工程设计施工总承包管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2015年第10号），该办法为公路工程EPC模式的首部法规（规章），为公路工程EPC模式制定了适应其特点的具体规则。

十二、2017年，住房城乡建设部关于发布国家标准《建设项目工程总承包管理规范》（中华人民共和国住房和城乡建设部公告第1535号），批准《建设项目工程总承包管理规范》为国家标准，编号为GB/T50358-2017，自2018年1月1日起实施。原国家标准《建设项目工程总承包管理规范》GB/T50358-2005同时废止。

十三、2019年，住房和城乡建设部,国家发展和改革委员会共同发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，该管理办法为房屋建筑和市政基础设施领域EPC的具体规定。

十四、 2020至2021年，全国各省份也纷纷出台了各自的EPC办法或指导意见等相关规范性文件，不完全列举如下：

1、    福建省水利厅《福建省水利建设项目工程总承包管理办法（试行）》（闽水建设〔2021〕3号）；

2、    湖北省住房和城乡建设厅,湖北省发展和改革委员会,湖北省公共资源交易监督管理局《湖北省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施办法》（鄂建设规〔2021〕2号）；

3、    山西省住房和城乡建设厅《关于进一步推进山西省房屋建筑和市政基础设施工程总承包的指导意见》（晋建市规字〔2021〕107号）；

4、    浙江省住房和城乡建设厅,浙江省发展和改革委员会《关于进一步推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展的实施意见》（浙建〔2021〕2号）；

5、    江苏省住房和城乡建设厅、江苏省发展和改革委员会《关于推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展实施意见的通知》（苏建规字〔2020〕5号）；

6、    陕西省住房和城乡建设厅关于贯彻落实《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的通知（陕建发〔2020〕1060号）；

7、    西安市住房和城乡建设局《西安市建筑施工总承包企业信用评价管理暂行办法》（市建发〔2020〕149号）。

十五、2021年，中国民用航空局发布《运输机场专业工程总承包管理办法（试行）》。

通过对我国EPC模式法律法规历史沿革的梳理，大家可以清晰地看到我国国内EPC发展的基本脉络。20世纪80年代开始起步，首先从选定的几家具有一定规模和市场影响力的设计单位开始试点，逐步进行推广，90年代开始给符合条件的设计单位颁发总承包资格证书，扩大了参与EPC的经济主体。20世纪末，在法律规定中明确EPC模式可以适用。21世纪初，明确了EPC不再需要资质许可，施工企业也可称为EPC的总承包人，大力推进EPC模式的发展。21世纪的第一个十年为探索前行阶段，铁道部首先制定了行业EPC管理办法，建设部发布了EPC管理规范。随着2015年交通运输部《公路工程设计施工总承包管理办法》、2019年住房和城乡建设部和国家发展和改革委员会《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的发布，宣告着我国EPC模式进入了一个在公路和房建市政领域有明确的法规可依的全新时代，也标志着我国EPC建设模式逐步走向成熟。2020年至今，全国各地陆续制定和发布了各自的EPC管理办法和相关的规范性文件，进一步说明EPC模式在全国各地普遍开花，得到了普及和发展。

因为EPC模式在我国发展的时间还不是很长，部分施工企业还是习惯于之前的管理模式，在EPC模式下，还是过分依赖于建设方对项目的指导和管理。建设方也存在不能及时转变角色的问题，出现管的过细管得过宽，不能充分发挥EPC模式的优势的问题。此外，还存在对于风险承担条款理解出现差异等问题，有待进一步的明确和规范。任何一种先进的模式，必然也存在相应的缺点，作为建设企业需要做的恐怕就是如何尽最大可能地发挥其优点弥补其不足吧！