【报告提要】一、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

二、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

案件名称：重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷再审案

案号： （2012）民提字第205号

案件类型：建设工程合同纠纷

文书来源：《最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期）

关键词： 国家审计-审计结果-结算协议

【二审背景】

经过招投标，重庆市泰诚建设工程有限公司（以下简称泰诚建设公司）中标石柱千野草场景区火棘景观工程。涉案工程招标文件3.2.13.1结算原则规定：以中标人投标报价时的分部分工程量清单中子项综合单价×子项工程量。①子项工程量：按《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）约定的计量规则计算的实际合计工程量。②无论实际工程量与招标工程量清单量差大小，子项综合单价均以中标人投标报价时的分部分项工程量清单中子项综合单价为结算依据（为控制不平衡报价，在确定某子项决算价时，应将中标人对某子项的综合单价报价与招标时招标人委托中介机构预算审核的同一子项综合单价下浮10%后进行比较，若中标人某子项的投标报价高于中介机构预算审核的同一子项综合单价（下浮10%后的单价），则以中介机构审核的该子项目综合单价下浮10%作为结算依据，反之则以中标人该子项的投标报价作为结算依据）。

2012年12月13日，泰诚建设公司向鑫盛投资公司发出《投标函》，其中第4条第（2）项载明：“如我方中标，随同本投标函递交的投标函附录属于合同文件的组成部分”。同日，泰诚建设公司向鑫盛投资公司作出《工程造价结算承诺书》，承诺书载明：“在研究了石柱县千野草场景区火棘景观区工程（项目名称）招标文件（含补充文件）后，我们愿意遵照招标文件（含补充文件）的要求承担本合同工程的施工工作，并对工程造价及结算方式承诺如下：1、严格按照招标文件要求的承包方式和确定中标文件合同价的方法承包工程，中标后不得以招标文件含义不清、理解不明而提出任何异议。2、严格按招标文件和合同约定的结算方式、时限进行工程结算”。

2012年12月23日，石柱土家族自治县鑫盛林业投资开发有限公司（以下简称鑫盛投资公司）与泰诚建设公司签订《重庆市建设工程施工合同》。合同第一部分约定：“合同协议书”第1条约定：“本协议与下列文件一起构成合同文件：（1）中标通知书；（2）投标函及投标函附录；（3）专用合同条款；（4）通用合同条款……（8）其他合同文件。上述文件互相补充和解释，如有不明确或者不一致之处，以合同约定次序在先者为准”。另约定，鑫盛投资公司将石柱千野草场景区火棘景观工程发包给泰诚建设公司，签约合同价10910495.73元；工程进度款按月支付，发包人每月30日前审核承包人提交的月完成工作量报告，次月中旬前支付进度款。进度款支付额为当月完成工作量价款的80%；工程结算经国家审计后，按审定价付至95%；预留工程质量保证金5%，待工程缺陷责任期满后30个工作日内无息支付。

2013年8月19日，鑫盛投资公司（为甲方）与泰诚建设公司（为乙方）签订了《石柱千野草场景区火棘景观区工程项目施工补充合同》，约定：甲方将石柱千野草场景区火棘景观区公共厕所建设项目发包给乙方承建，采用包工、包料大包干承包方式;结算办法：项目最终结算以审计单位审计结论为准;工程进度款按当月完成工作量价款的80%支付；工程结算经国家审计后，按审定价付至95%；预留工程质量保证金5%，待工程缺陷责任期满后30个工作日内无息支付。

上述项目于2013年4月1日开工，2014年8月20日完工，2014年11月5日通过参建主体单位竣工验收。石柱县审计局委托四川华通建设造价管理有限责任公司对石柱千野草场景区火棘景观工程的竣工结算进行了审核，审核结果为石柱千野草场景区火棘景观工程，送审结算金额为14258312.38元，审定结算金额为8790563.00元，审减为5467749.38元，审减率38.35%。

石柱县审计局对石柱千野草场景区火棘景观工程项目竣工结算情况进行了审计，并于2016年6月2日作出石柱审报[2016]4号《审计报告》，结论为：鑫盛投资公司送审结算金额为14258312.38元，经石柱县审计局审核，结算价应为8790563.00元，审减为5467749.38元，审减率38.35%。

鑫盛投资公司已向泰诚建设公司支付工程款930万元。

因工程价款争议问题，泰城建设公司向重庆市石柱土家族自治县（以下简称石柱县）人民法院提起民事诉讼。

石柱县人民法院认为，本案中，泰诚建设公司、鑫盛投资公司在所签订的建设工程施工合同和施工补充合同中，明确约定了“进度款支付额为当月完成工作量价款的80%；工程结算经国家审计后，按审定价付至95%；预留工程质量保证金5%，待工程缺陷责任期满后30个工作日内无息支付”。在民事案件中，审计局作出的审计结论性质应为民事证据，但如果当事人约定以此作为工程款结算依据的，已经转化为民事合同双方当事人约定的一部分，是双方当事人对于自己权利的处分，当事人双方应受到合同的约束。本案所涉工程经石柱县审计局审核，结算价为8790563.00元，而鑫盛投资公司已向泰诚建设公司支付工程款930万元。因此，泰诚建设公司的请求支付工程价款的诉讼请求，不予支持。

泰城建设公司不服一审判决，向重庆第四中级人民法院上诉。

【二审裁判要旨】

重庆第四中院认为，本案争议焦点在于案涉工程结算依据的认定，即泰诚建设公司、鑫盛投资公司是否明确约定以国家法定审计机关对工程业主鑫盛投资公司的审计结论作为双方的工程计算依据。对此，评析如下：

《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。

《中华人民共和国合同法》第八条规定：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。案涉《建设工程施工合同》、《石柱千野草场景区火棘景观区工程项目施工补充合同》，系泰诚建设公司、鑫盛投资公司的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。泰诚建设公司、鑫盛投资公司应按照约定，履行义务，享受权利。

《中华人民共和国审计法》第二条第二款、第二十二条、《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条、《重庆市国家建设项目审计办法》第二条、第三条规定：对政府投资、政府举借债务筹措的资金进行的工程建设项目，涉及预算执行情况和决算，应当进行审计。其目的在于维护国家财政经济秩序，提高资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。案涉工程为石柱县人民政府投资重点建设工程，其工程预算、决算依法应当进行审计。

国家审计机关对工程建设单位的审计系一行政监督行为，审计相对人为工程建设单位而非其他。而当事人根据合同的约定进行工程结算，在民商法领域，更多体现的是当事人的私权意思自治，系一契约行为，二者间的性质不能当然相等同。否则，将沦陷为行政权力即公权力对私权利即民事法律关系的干涉。反之，若当事人明确约定以法定第三方审计机关的审计决定作为双方工程结算的依据，则该审计决定的性质因约定而产生质变，该审计决定则系一民事证据，在排除审计决定程序、实体违法的前提下，人民法院依法应予采信。

结合本案查明，招标文件、《投标函》、《工程造价结算承诺书》与《重庆市建设工程施工合同》、《石柱千野草场景区火棘景观区工程项目施工补充合同》相辅相成，一起组成了本案案涉工程的合同文件。根据双方在《重庆市建设工程施工合同》、《石柱千野草场景区火棘景观区工程项目施工补充合同》中“工程决算经国家审计后，按审定价付至95%”、“结算办法：项目最终结算以审计单位审计结论为准”涉及工程款结算原则、支付方式的明确约定，再结合泰诚建设公司承诺并认可的为防止不平衡报价结算原则之意思表示，应视为泰诚建设公司认可以鑫盛投资公司提交法定审计机关作出的审计决定为案涉工程的最终结算依据。在泰诚建设公司未举示证据证明该审计决定违反“独立审计原则”、审计决定无事实和法律依据的情形下，对泰诚建设公司上诉主张的应排除招标文件的适用、双方没有明确约定以审计决定为工程决算依据、案涉工程没有进行结算、审计决定没有向其进行送达属程序违法、审计决定损害其合法权益并不公平及一审法院没有正确查明本案争议焦点的上诉理由不予采纳。

【简评】

双方当事人签订《建设工程施工合同》应当受《合同法》的调整，合同双方有权决定是否以审计结果作为建设工程结算的依据。全国人大法工委亦于2017年发布《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》中明确：以行政审计结果作为竣工结算依据应当在招标文件中说明或者在合同中明确规定。因此，除非当事人在合同中明确约定，以国家审计机关的行政审计作为结算依据，否则不得以行政审计约束当事人。