海关便利通关改革，对企业无疑是一件好事，简化了通关环节的各种复杂手续，实现了快速通关。与此同时，海关为了防范货物进出境贸易风险，也加强了事后核查，海关与检验检疫职能融合之后，检验检疫核查措施也日渐增多。所以，进出境贸易活动中，企业总体感受是海关各种核查应接不暇，有的企业吐槽：刚送走了核查，又来了稽查，刚收到稽查结论，又来了缉私警察。

传统的海关三查，是指海关核查、稽查和调查。稽查和调查，有专门的法律法规，操作相对规范，海关执法权力界限清晰，处理方式明确，救济途径清楚。海关的稽查作业，根据《海关稽查条例》及其《稽查条例实施办法》执行，海关的调查程序，根据《海关行政处罚实施条例》及其《海关办理行政处罚案件程序规定》开展，但海关核查，尚未建立严格的法律规范，核查相关措施和操作办法，目前散见于海关相关规章和内部文件，缺乏完整、明确的法律规制。老林今天仅就海关三查的适用范围、权限措施、执法主体、处理方式和救济途径，谈谈相关认识。

海关核查，范围比较宽泛，不仅包括通关后的事后验核，也包括通关前和通关中的事先和事中验核；核查对象不仅包括企业账册、贸易合同、发票、原产地证书等，还包括生产场所、企业资质和进出口货物；核查目的不仅验核企业是否如实申报缴纳税款，也可以核实进出口企业是否按照海关规定规范管理，食品等进出境是否能够保证贸易安全等。

海关稽查，主要实施于货物通关之后，海关对货物进出口申报的真实性和合法性进行核查，并对保税、特定减免税货物是否按照监管规定进行保管和使用进行验核；稽查对象主要是进出口货物相关的企业会计账簿、会计凭证、报关单证等，稽查主要目的是验证核实是否存在少漏税款、多退税款、逃避许可证管理等申报异常和违规违法的情况。关检融合之后，违反国家检验检疫监管规定的行为，也是海关稽查职能范围。

海关调查，是海关对涉嫌违反海关监管规定行为和走私行为，进行调查取证并作出行政处罚决定的一种行政程序。调查对象主要是申报不实影响税款征收、影响许可证管理和影响出口退税的行为，加工贸易、特定减免税货物等后续监管过程中的企业违法违规行为，以及其他违反海关监管规定的行为；调查目的主要查清企业是否存在违法行为。海关依法调取证据，查清事实，并根据相关法律规定，依法作出处理决定。

海关核查、稽查和调查，都是查证企业进出口活动的有关事实。海关执法，需要法律赋予一定的权限，没有法律授权，海关不能随意对企业的财务账册等进行查阅或者复制，不能随意对当事人进行询问，不能对相关生产经营场所进行检查，更不能对企业或者个人的银行账号进行查询。无论是查阅、复制、检查、询问，还是查询银行账号，都需要法律明确授权。根据《海关法》第六条、《稽查条例》第十四条、《海关行政处罚条例》第四章和《保税核查办法》二十条的规定，三查分别具有如下的具体执法权限：

海关核查：可以查阅、复制被核查人与进出口业务有关的合同、发票、单据、账册、业务函电和其他有关资料；进入被核查人的生产经营场所、货物存放场所，检查与进出口业务有关的生产经营情况；询问被核查人的法定代表人、主要负责人或者其他有关人员。

海关稽查：可以查阅、复制被稽查人的账簿、单证等有关资料；检查被稽查人的生产经营场所、货物存放场所，检查与进出口活动有关的生产经营情况；询问被稽查人的法定代表人、主要业务人员与进出口活动有关的情况；经海关关长批准，查询被稽查人在商业银行或者其他金融机构的存款账户。

海关调查：可以查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料；检查与案件相关的场所和货物，查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款；查问与案件相关的当事人、询问证人；扣留涉嫌违法的货物、物品、运输工具、账册和单据。

从海关实施核查、稽查和调查的上述执法权限规定，我们可以看出，核查只有查阅、复制、检查以及查问权，没有查询银行账户和扣留货物、账册的权限；海关稽查，除可以查阅、复制、检查和查问外，还可以查询企业的相关银行账户；海关调查，除了上述权限外，还可以扣留与案件相关的货物、物品、运输工具、账册和单据材料。

所以，核查的权限最小，稽查的权限适中，调查的权限最大。

海关稽查，由海关稽查部门实施，各直属海关的稽查处主要负责稽查职能管理，组织实施稽查，隶属海关的稽查科主要实施稽查作业指令。部分海关还成立了稽查（作业）中心，统一负责关区内的全部稽查作业。

海关调查，目前主要由海关缉私部门实施，海关其他部门发现的海关行政违法案件线索，除海关知识产权、检验检疫和简易快办案件外，均交由海关缉私部门立案调查处理。

海关核查，涉及海关关税、统计、企管、保税、动植物检疫、食品、商品检验等7个业务领域，60多项核查事项，根据海关“多查合一”的改革方向和目标，全部应由海关核查部门完成。

核查的范围明显大于稽查，但目前海关核查还是海关稽查的一个内设职能部门，职能与机构明显倒挂，看上去有些职责不一致、不平衡。

海关核查，核查之前应当通知被核查人，但海关未规定提前几天通知，是电话通知还是书面通知？开始核查到出具核查结论，核查期限是多少？目前没有明确的规定。核查结论出来之后，应当告知被核查人，但是告知的形式是书面告知，还是口头告知？也没有具体规定。

海关稽查：稽查之前至少三天，应当以《海关稽查通知书》通知被稽查人（径行稽查除外），开始稽查到出具稽查结论，稽查期限是多少？没有规定，做出《稽查结论》后应当送达被稽查人。

海关调查：行政违法案件的调查，不需要提前通知当事人，海关应当自处罚案件立案之日起6个月内作出行政处罚决定，经关长批准可以延长6个月，海关作出《行政处罚决定》之前，应当将事实、理由和依据先行书面告知当事人，当事人可以申辩和申请听证，海关作出的《行政处罚决定》或者《不予行政处罚决定》，应当在7日内送达当事人。

三查的上述实施程序，海关核查的实施程序规范性欠缺，海关稽查的实施程序规范性尚可，海关调查的实施程序，比较严谨和规范。

海关核查：根据核查结论，发现被核查人存在不符合海关监管要求的，制发《海关核查通知书》，责令补办相关手续（包括补税和缴纳滞纳金），责令限期改正等。

海关稽查：根据《海关稽查结论》，发现被稽查人漏缴税款的，可以依法责令补缴税款或者追征税款，发现有违规违法事实的，移交海关缉私部门立案调查处理，发现存在涉嫌走私犯罪的，移交缉私部门处理。

海关调查：海关经过对违法案件的调查、审理，如果有证据证明当事人存在违法事实的，依法作出《行政处罚决定书》；如果属于轻微违法没有危害后果或者初次违法后果轻微，符合不予行政处罚条件的，作出《不予行政处罚决定书》；如果没有证据证明当事人存在违法事实的，作出撤销案件处理。

海关核查，海关核查结束后出具核查结论，当事人对《海关核查结论》若有不同意见，有无申辩或者磋商程序？没有明确规定；如果当事人不服《海关核查结论》，能否提起复议或者诉讼，也没有明确的法律规定。但如果核查结论是责令补税，纳税义务人可以依法就《税款缴款书》提起复议，不服海关复议决定的，可以向法院提起诉讼。

海关稽查，被稽查人对《海关稽查结论》有不同意见，能否复议或者诉讼，这个问题存在较大争议。《稽查结论》法律文书格式中，明确了被稽查人“如不服本稽查结论，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，可自本结论送达之日起六十日内申请行政复议，或自本结论送达之日起六个月内，向人民法院起诉”。但是，司法判例（北京市高级人民法院2021年京行终1942号《行政裁定书》）认定《海关稽查结论》是过程性行政行为，不具有终结性，不实际影响相对人的权利义务，是不可复议、不可诉讼的行为。

海关调查，海关作出《行政处罚决定书》或者《不予行政处罚决定书》，当事人如果对处罚结果不服，可以直接对处罚决定提起复议或者诉讼。在处罚决定或者不予处罚决定作出之前，海关告知当事人拟作出的处理决定，当事人对此有不同意见的，可以提出书面申辩意见或者申请举办行政处罚听证会。

总之，海关核查是一个大概念，核查目标、对象和功能远远大于稽查，甚至包含了海关调查。但是，核查的法律程序不够规范，执法权限缺乏法律明确授权，执法主体略见分散，在海关法律修改工作中，应当借鉴相对成熟的海关稽查和海关调查制度，将海关核查和稽查合并为一，并统称海关“核查”或“稽核”部门。同时，海关缉私的行政处罚职能，随着缉私体制改革的深入，在条件成熟的时候，也可以将海关缉私行政执法并入海关核查，即：将核查、稽查和调查三查合一，统一规范海关三查的执法主体、法律程序、执法权限和处理方式，这是海关执法体制改革的趋势和走向。

作者：林倩、刘科科

首发：微信公众号“老林说法”