编者按

　　2020年政府工作报告提出加大“两新一重”基础设施投资建设，在疫情对我国财政收入的影响下，筹措大量的基础设施资金很不容易的。从这一基本国情出发，如何有效利用投入建设工程的财力，以尽量少的物质消耗，取得较高的经济和社会效益，保持我国国民经济持续、稳定、健康发展，就成为十分重要的问题。近些年来，我国的基础设施项目投资取得了可观的经济效益和社会效益，同时也要看到，部分基础设施项目由于造价、技术、效益、政策等风险论证不足，或者过程管理失控等原因，导致项目投资收益不是很理想，其中工程造价的前期论证和工程结算过程管理不足是导致项目收益不达标最核心的因素。造价管理经验欠缺除导致资金浪费外，工程造价的纠纷往往会给承包商带来重大的经济损失，也是农民工权益受损的重要因素。

　　工程造价管理是运用科学和规范的技术和方法，为确保建设工程有关各方的经济权益而对工程投资所进行的全过程、全方位的业务行为和组织活动，是工程管理中最核心的一环，也是参建各方最为关注的内容。

　　对于业主方而言，多数项目尤其是政府投资项目都会经历工程造价管理的全部流程，从投资估算、设计概算、前期费用控制、设计成果控制、预算、招投标、变更、签证、索赔与反索赔、竣工结算、决算、工程审计、财政评审等各个环节。工程造价管理水平直接关系到项目能否审批立项、能否顺利建设完成、投资成本是否可控、能否达到预期的投资收益目标，因此工程造价管理是业主方最看重的投资指标，也是政府投资项目中最重要的考核内容。而现实中业主方的造价管理水平参差不一，很多项目业主的造价管理水平不足，留下很多遗憾，笔者在多年的投资管理中也是深有体会。部分业主的造价管理意识、造价管理水平、责任心低下，粗放管理，最终造成工程造价大幅超出预期，导致投资效益不达标甚至项目亏损失败等结局；部分业主片面追求成本最低化，因为造价过低造成项目质量不合格或效能低下的案例屡屡发生；还有部分业主利用优势地位肆意压价，严重损害了承包商利益，发生了大量承包商停工诉讼案件，最终形成业主过于追求造价最低化反而因小失大的局面；另外业主拖欠工程款是造成农民工工资拖欠的重要原因。

　　对于承包方而言，每个施工合同都会经历施工图预算、施工成本预算、招投标、变更、签证、索赔、结算等环节；在政府投资项目中承包商还会面临工程审计、财政评审等环节；部分项目的承包商还会参与到概算控制与修正之中；另外还有部分PPP、BOT、BT等项目承包商要参与甚至主持原本应由业主方完成的工程造价管理的每个环节，这就对承包方的造价管理水平也提出了较高的要求。我国的大型施工企业的造价管理相对完善，造价人员的水平也相对较高，而中小企业的造价管理多数还是停留在靠关系、拍脑门、粗放型的模式运作，是造成工程诉讼案件频发的主要原因之一。对承包商而言，工程造价管理水平关系到合同是否能顺利执行完成、施工成本是否可控、能否达到预期的施工利润。尽管承包方只是参与工程造价的一部分流程，但是承包商的目的就是以最低的成本，获取最多的工程款，获得利润最大化，因此工程造价管理对承包方而言永远是最重要的甚至唯一关心的主题。

　　笔者在工程投资领域、工程总承包领域有20年的投资并购、造价、项目管理、风险控制经历，结合实践及相关理论，用5个小节向大家进行介绍。关于招投标相关法律风险及防控见第六章，本章不再赘述：

　　一、投资估算、设计概算、施工图预算风险防控

　　二、工程结算改革方向、关注焦点及法律风险防控

　　三、“黑白合同”等不法情形下如何结算的法律分析

　　四、工程竣工造价审核、政府行政审计工作风险防控

　　五、如何确定竣工结算依据的法律风险

第八章 基础设施工程造价管理法律实务

第一节  投资估算、设计概算、施工图预算法律风险防控

　　由于我国多数企业的项目管理机制并不完善，项目结算时超出设计概算、施工图预算的问题成为严重影响项目效益的普遍性和根本性的问题，不但给建设项目投资计划的安排造成困难，更可能导致项目建成后的经济效益大幅低于预期，最终一些原本效益很好的项目，由于造价管理失控，建成后面临经济指标不达标的困境，甚至成为亏损项目。因此，高度重视项目造价的管理，认真分析项目投资失控的原因对于业主显得十分重要。

　　要合理的降低成本，只有在每个环节做好投资控制，杜绝三超现象，才能保证项目正常实施，取得预期收益。本节通过对项目投资总额构成、投资估算、设计概算、施工图预算管理阐述，对各阶段投资控制手段进行分析，对重要的控制风险点进行提示。

一、项目总投资构成

　　项目总投资，是指发包人（业主）为完成工程项目的建设并达到预定的使用要求或生产能力，在建设期内投入的费用总和。由建设投资、资金筹措费（含建设期利息）和铺底流动资金组成。

　　从资产价值角度，项目总投资分为固定资产投资及铺底流动资金。固定资产投资包括建筑安装工程费用、设备及工器具购置费、工程建设其他费用、预备费、资金筹措费（含建设期利息）以及固定资产投资方向调节税等。

　　从资金时间价值考虑，分为静态投资、动态投资两项。静态投资不考虑资金时间价值，包括建筑安装工程费用、设备及工器具购置费、工程建设其他费用中不涉及时间变化因素，以及基本预备费等；动态投资包括静态投资、工程建设其他投资中涉及价格、利率等时间变动因素的部分，如涨价预备费，资金筹措费（含建设期利息）、固定资产投资方向调节税等。

　　作为业主方的造价管理人员，必须对工程总投资的构成和组价程序清楚，同时要结合项目实际特点进行列项。

二、投资估算的内涵、作用、编审程序和精度风险控制点

　　（一）投资估算内涵

　　是指发包人（业主）在决策阶段，根据项目规划建设规模及施工方案等条件对项目总投资金额作出的估计。投资估算是项目可行性研究的重要组成部分，是投资控制的目标，项目估算投资在立项批准后将作为总投资的控制额度，初步设计概算与之的误差不能超过允许范围，否则必须修改初步设计或推翻原来的可行性研究，重新进行可行性研究、投资估算。

　　长期以来我国的造价围绕计划经济为特征的定额计价方式开展，其中投资估算也是以政府下发的指导投资估算指标等依据进行，据此编制的投资估算与实际造价往往偏差巨大。另外，业主常常把工程造价风险的管理重点放在工程招投标和施工阶段，但对于决策阶段的关于方案和造价的风险研究、管控相对薄弱，在源头上造成了造价超概问题较为严重。

　　从项目各阶段投资控制手段对投资效果影响的比例看，项目决策阶段投资估算对投资的影响程度达到70%-90%，设计、招投标阶段的概算和施工图预算对投资影响度60%-70%，施工阶段的造价管控影响度不足40%，但是决策阶段的相关测算、咨询、评估等成本费用总和不足总投资的1%，因此项目决策阶段是控制投资的最有利时期，出身决定终身，可以说抓好了项目决策阶段的投资估算管理，也就是抓住了整个项目的造价管理。

　　（二）投资估算主要作用：

　　1.是项目立项的核心依据；

　　2.是项目经济性评价的重要基础；

　　3.是促进多方案比选以及优化设计的手段；

　　4.是进行集团内部资金筹措和向银行等金融机构申请贷款的依据。

　　5.对工程设计及设计概算起到控制和制约作用；

　　6.对项目的规划、规模起到重要的指导、制约作用；

　　（三）投资估算的编制审核注意事项

　　首先，收集相关资料，组建投资估算模型。按各参建单位整体提供的专业技术资料、建设其他费用资料、所在行业规定、所在地方政府规定、现场具体情况、项目的外围情况、类似项目实例，综上所述组建投资模型。同时运用估算指标、概算定额、预算定额、材料设备预算价格和各项取费标准，这样作出的投资估算较为精准。

　　其次，在经济性上判断是否符合投资标准。需要粗列全局性建设项目的单位生产能力的投资估算指标或类似工程技术经济指标。在制作经济指标时必须考虑时间带来的问题，从可行性研究到工程投产，一般要经历几年，对占用资金额较大的设备材料、建筑物的价格，应预测其发展趋势，另外有的项目要分多期建设，后续规模有不能建成的风险，投资估算要充分考虑后续规模不能建成对项目的影响，故一般按项目分期来计算投资收益率，进行投资风险评价。

　　再次，进行风险承受能力测试。梳理并量化项目规模风险、造价风险、融资风险、土地风险、收入风险、税收变动风险、工期风险、政策风险、技术风险等，通过调整方案，与政府及相关方达成协议、保险、风险分解到施工方及运营方等手段进行风险规避、风险转移、风险减小等策略，对最终的风险承担能力进行测试，判断是否可接受。

　　（四）投资估算风险控制点

　　项目建议书阶段投资估算允许误差率为±30%，初步可行性研阶段投资估算允许误差率为±20%，企业根据行业特点和项目规模决定选用哪几个阶段。影响投资估算精度风险因素如下：

　　1.建设单位的项目决策与管理水平。项目本身存在合法性不足导致项目投资的失败；规模的设定不合理导致浪费或不能实现；建设地点不合理性导致成本高或无法建设；项目进度要求过紧导致很难实现或造价过高；项目质量要求过高通常会导致造价过高；项目组织机构和人员管理能力不足造成造价过高；项目融资、征地出现问题导致停滞；项目各项审批手续出现问题；招投标的商务风险；估算资料的不完善、精度不够；造价人员经验不足和工作态度不认真等等。

　　2.建设项目工程方案设计的合理性。设计方案的选择不当导致功能性浪费；设计参数的确定失误、设计文件深度不够、设备选型等问题导致产能不足问题。

　　3.政府对项目建设及运营的调控。项目建设用地规划要求改变等颠覆性风险；政府对项目建设的程序变更；政府对计价政策的调整；政府对环保等政策的调整，尤其涉及到生态保护区的调整；税务政策变更等。

　　4.外界一般因素的影响。国内国际市场风险；法律风险；自然风险；政治风险；社会风险。

三、设计概算的内涵、作用、超概的危害和防控措施

　　（一）设计概算的内涵和特点

　　是指发包人（业主）在详细可行性研究或初步设计阶段，根据上级已审批的投资估算金额、初步设计文件或扩大初步设计图纸、概算定额、计价体系、工程量计算规则、材料设备的预算单价、主管部门颁发的工程费用定额或取费标准等，预先计算建设项目工程总投资的文件。经审批的设计概算为批准概算，其与实际投资的偏差要求控制在±10%以内。设计概算包括建设项目从立项、可行性研究、设计、施工、试运营到竣工验收的全部资金。设计概算包括动态投资和铺底流动资金。

　　设计概算经批准后，将作为控制投资的最高限额，一般不得调整，如果以下原因需要调整，需建设单位重新报批，调整的原因有：

　　1.超出原设计范围的重大变更；

　　2.超出基本预备费规定范围的不可抗拒自然灾害引起费用增加；

　　3.超出工程造价调整预备费的国家重大政策性的调整。

　　部分项目还要求编制执行概算，即在施工图设计阶段及施工阶段，根据施工图实际工程量编制的，实际执行和使用的造价控制文件，对工程结算期间的投资控制有较强的控制作用。要求执行概算的偏差控制在±5%以内。执行概算实质上是批准概算的修正概算。

　　（二）设计概算主要作用：

　　1.是编制投资计划、确定和控制项目投资的依据。对于政府、国有企业投资项目，编制固定资产投资计划，确定计划投资总额、其构成数额，要以批准的初步设计概算为依据；没有批准的初步设计及其概算的建设工程不能列人年度固定资产投资计划；同时经批准的设计总概算的投资额，是该工程建设投资的最高限额。

　　2.是招投标、签订建设工程合同、贷款合同及拨款控制的依据。总承包合同及其他所有费用相加不得超过总概算，设计概算也是签订贷款合同的最高限额，同时是建设项目的全部拨款累计限额。

　　3.是比较设计方案技术经济性和选择最佳方案的依据，是管控施工图设计和施工图预算的依据。设计单位必须按批准的初步设计文件和总概算额进行施工图设计，施工图预算不能突破设计概算。如特殊情况需要突破总概算时，应按规定程序报上级主管部门批准。

　　4.是后评价考核建设项目投资效果的依据。通过设计概算和竣工决算对比，可以分析和考核投资效果的好坏，同时还可以验证设计概算的准确性，有助于加强设计概算管理和建设项目的造价管理工作。

　　（三）设计概算的编制依据：

　　1.建设项目批准的投资估算、方案设计、可行性研究等相关文件、合同、协议等；

　　2.造价管理机构发布的概算定额；

　　3.工程勘察与设计文件；

　　4.拟定或常规的施工组织设计和施工方案；

　　5.建设项目资金筹措方案；

　　6.工程所在地编制同期的人工、材料、机械台班市场价格，以及设备供应方式及供应价格；

　　7.建设项目的技术复杂程度，新技术、新材料、新工艺以及专利使用情况；

　　8.国家、行业和地方有关规定；

　　9.政府有关部门、金融机构等发布的价格指数、利率、汇率、税率以及工程建设其他费用等；

　　（四）设计概算的内容及编制方法

　　1.设计概算文件一般应包括6个方面的内容：1、封面、签署页及目录2、编制说明3、总概算表4、工程建设其它费用概算表5、单项工程综合概算表6单位工程概算表

　　总概算=工程费用（不含税）+其他费用（不含税）+预备费（不含税）+税金+建设期利息+铺底流动资金-回收金额

　　2.单位建筑工程概算编制方法

　　单位工程概算分建筑工程概算和设备及安装工程概算两大类。建筑工程概算的编制方法有概算定额法、概算指标法、类似工程预算法；

　　概算定额法：初步设计达到一定深度、建筑结构比较明确；比较准确，是最常用的概算编制方法。

　　概算指标法：适用于初步设计深度不够、不能计算工程量时使用概算指标法，特点是精度不高，但速度快，例如一般附属、辅助、服务工程等项目，以及住宅和文化福利工程项目或投资比较小、比较简单的工程项目均可适用。

　　类似工程预算法：利用技术条件与设计对象相类似的已完工程或在建工程的工程造价资料来编制拟建工程设计概算的方法。适用于有类似已完工程，但没有可用的概算指标的情况，注意需要对结构差异和价差进行调整。

　　（五）项目超概的风险防控

　　1.超概的原因

　　（1）项目概算编制不合理。部分项目由于初步设计深度不够，概算本身金额不足导致的超概，属于建设方和设计方的责任。

　　（2）项目投资行为不规范。

　　多数项目超概是因为建设单位管理人员的知识、水平、经验不足，项目管理人员不负责任，甚至以权谋私造成的。

　　有的发包方急于上项目，边审批、边设计、边施工，前期工作不到位，设计深度不够，项目论证不充分，概算编制不准确，实施过程中技术、设备选型不合理，设计变更及工程签证频繁造成费用大幅超支。有的单位为获得上级单位项目审批，大幅压低概算，之后在实施过程中再行调整增加。有的单位在施工中随意扩大工程规模，提高设计标准，这些行为都会造成实际投资超过概算。

　　（3）物价上涨、工程延后、不可抗力的影响。

　　如果项目开工时间建设远远滞后于原定计划，而国家每年都有相关的政策性价格调增文件，另外如不可抗力的原因造成的费用增加超过了基本预备费，以上原因都可能造成超概。

　　（4）合同制定风险和履约风险。合同制定不完善，结算时有太多的漏洞，或者过程设计变更、签证管理能力低下，这是很多项目超概的重要因素。

　　2.超概的危害

　　（1）工程投资增加，影响项目收益。主要体现在工程直接投入及管理费用增加、建设期延长导致的建设期利息增加等。超概必然影响项目运营后的各种经济技术指标，造成资金回收困难，甚至亏损的情况，难以发挥原定的效益。

　　（2）拖长建设工期，导致项目投入运营延后，影响项目收益。超概造成资金短缺，有可能导致拖欠工程款或设备款，导致工期延长。最终项目不能按计划时间投入运营，从而影响项目收益指标。

　　3.超概的风险防控

　　（1）严格履行建设程序，提高对设计概算的重视程度

　　建设单位的造价人员及委托的第三方造价人员应全程参与到项目管理中，遵循“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”的逻辑进行[1]。

　　从概算编制和审核、发承包阶段编制招标控制价和施工图预算、实施阶段参与设计变更及现场签证、合同管理，最后在竣工结算阶段完成建设项目工程价款的计算、调整和确认，为财务决算提供依据。

　　还需加强对项目现场人员的签证管理培训和监督。

　　（2）推行限额设计，提高设计质量

　　按照批准的初步设计、可行性研究的范围内，把工程项目细分，在保证使用功能的前提下，严格控制建设单位不合理变更，按分配的分项投资限额控制设计。

　　设计单位要对项目进行深入细致的调查研究，充分了解项目建议书、可行性研究报告内容、水文、工程地质条件、场地周围环境、地形、地貌、工艺设备选型，空间和平面，材料性能，提高设计深度，优化设计方案。

　　（3）实行项目总承包制、设备限额采购。加强合同管理。避免不必要的变更、签证和索赔发生。

四、施工图预算内涵、作用及风险防控

　　（一）施工图预算的内涵

　　施工图预算是以施工图设计为依据，对工程项目的工程费用进行的预测与计算，它是在施工图设计阶段对工程建设所需资金做出较精确的计算。

　　施工图预算价格既可以是按照政府统一规定的预算单价、取费标准、计价程序计算而得到，也可以是施工企业根据自身企业定额、资源市场单价、市场供求、竞争状况计算得到的反映市场性质的施工图预算价格。

　　（二）施工图预算主要作用：

　　1.施工图预算对建设方的作用。

　　（1）施工图预算是确定工程标的、拦标价、招标控制价的依据。招标控制价通常是在详细施工图已经出具，并作出施工图预算的基础上考虑工程的工程质量要求、目标工期以及自然条件等因素进行编制的，对于招标有至关重要的意义。

　　（2）施工图预算可以作为资金筹集及使用的依据。投资方按施工图预算筹集资金，确定合同价款、拨付工程进度款及办理工程结算。

　　（3）是签订施工合同的重要内容。施工单位与建设单位签订施工合同时，其中工程量清单、计价要求等施工图预算内容都是合同的重要内容。

　　2.施工图预算对施工方的作用。

　　（1）是施工方投标报价的依据，也是施工企业控制工程成本的依据。施工方在编制施工图预算的基础上，结合企业自身定额和采取的投标策略，合理确定有市场竞争力的投标报价。同时，施工企业在施工过程中也要围绕施工图预算及投标报价内容开展成本控制工作。

　　（2）是施工企业安排施工组织和资源的依据。施工企业需根据施工图和投标价的工、料、机分析，编制资源计划，组织材料、机具、设备和劳动力供应。

　　（三）施工图预算编制风险关键点

　　1.工程量清单描述要完整：

　　（1）发包方对项目特征一定要描述清楚，在不明确情况下，可以将一些相关资料和报告提交并写明在项目特征里。

　　（2）图纸上有相应做法的，需要在清单的特征处把该种做法的图纸出处进行说明。如果参照标准图集，则应清楚写出引用的图集号，并列出图集的详细内容，以方便后期核对。

　　（3）工程量清单应当依据招标文件、施工设计图纸、施工现场条件、标准和规范进行编制。

　　（4）要提高清单编制质量，还应从提高设计文件的质量方面入手，设计文件应能满足工程量清单计价的需要。

　　2.工程量计算准确：

　　工程量的计算是编好施工图预算的主要环节，是整个预算编制过程中最繁杂的一个工序，工时最多，出错可能性也最大，而工程量又是整个预算的主要数据，是计算的基础。

　　（1）根据列好的清单项，和图纸进行对应，覆盖的实体就在图纸上挑勾，如果发现遗漏，应立即查阅清单规范来核对，确属遗漏则立即补上。另外两个核算人员可以进行交叉检查，分别去核对对方的计算数据，如果差异较多，再进行详细核对。

　　（2）工程量之间都会有一定的逻辑关系，可以利用这些逻辑关系来核对计算结果是否有偏差，如果超出范围，需要进行仔细核对[2]。

　　3.准确套用计价方式：

　　套价时应熟练掌握招投标文件、工作内容及单价组成，利用类似工程预算书、相应定额进行对照套价。对定额缺项的项目，可以依据自身的经验结合实际的施工情况，测定人工、材料、机械消耗量，公正合理地确定符合施工实际的单价。

　　4.深入现场调查了解情况：

　　发承包双方之所以在工程竣工结算经常发生争议，原因之一是双方造价管理人员没有深入施工现场，收集不到准确情况，造成乙方提供的资料常被甲方认为不实。

五、招标文件中的造价控制手段

　　1.标底，是发包人的预期价格，是招标人对工程的心理价位。

　　工程施工招标的标底，应在批准的工程概算或修正概算以内，招标单位用它来控制工程造价，并以此为尺度来评判投标者的报价是否合理。标底是招标单位的绝密资料，不能向任何无关人员泄露，在开标时，公开发布标底。

　　2.招标控制价，是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价。国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，应编制招标控制价。

　　3.拦标价，它是指招标人在招标过程中向投标人公示的工程项目总价格的最高限制标准，要求投标人投标报价不能超过它，否则为废标。拦标价分为上限拦标价和下限拦标价。

结  语

　　对于业主而言，投资决策阶段和招投标阶段的估算、概算、施工图预算控制决定了工程项目的投资总额，甚至关系到项目的建设质量和投运工期，最终决定了项目的收益指标。对于施工方而言，投标阶段和实施阶段的施工图预算及成本预算控制决定了施工方的利润。因此，参建各方对项目投资的各阶段控制指标都应高度关注。

注释：

　　[1] 工程建设项目超概算原因分析及控制措施：徐佳亮 中国论文网

　　[2] 施工图预算工程量清单编制，这几点要谨慎！广联达工程

（来源：微信公号“建纬律师”）