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　　◎基础设施投资建设运营法律风险防控——基础设施项目建设、运营、移交的法律实务（基础设施项目建设管理）

第七章 基础设施项目建设、运营、移交的法律实务

第二节 基础设施项目运营管理

一、传统模式项目运营管理

　　（一）传统模式项目运营管理的概念及其历史沿革

　　我国基础设施传统模式项目运营管理模式，随着市场经济体制和基本建设体制的变革与发展，经历了一个长期的演变过程。

　　建国初期，基础设施项目的运营管理是计划经济体制的典型体现，最明显的特征便是运营主体单一，在该阶段下，基础设施的运营皆由政府实行统一化管理，采用行政事业单位管理方式对公用产品进行管理，主要制度为计划管制、财政拨款的计划与财政管理制度，该阶段也被称为“统收统支统管”。

　　改革开放后，市场经济体制和基本建设体制的进一步发展，带动了公共交通、自来水、供气及市政工程施工等基础设施行业探索成立专门公司进行运营管理，有些城市也开始探索以事业单位进行运营管理的模式，这一时期，基础设施项目在城市社会生活中被确定为公益性和福利性的产品，仍然由政府统包统揽运营管理。这种模式下企事业单位仍然没有经营自主权，维持运营仅靠财政补贴，政策性亏损掩盖了经营性亏损，但在国家财政补贴机制的作用下，城市基础设施的各系统也算是有序发展和运营。

　　1999 年，随着建设部出台《关于进一步推进建设系统国有企业改革和发展的指导意见》，城市基础设施行业行政事业管理体制正式开始改革，紧接着2002 年，建设部又出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》提出建立在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权制度。此后，城市基础设施行业事业单位的企业化、民营化改造进程加快。此后随着部分城市开始探索新的资金筹措机制、国有企业股份制改造等新模式，以上海市为例，通过浦东强生、大众出租和巴士等企业的股份制改造和上市，公用交通系统筹集了近亿资金，促进了企业内部经营机制的转换，发展了基础设施建设民营化运作的新思路[1]。但是，受传统经济体制影响，特别是受价格因素的制约，部分供水、供气、供热企业，特别是园林、环卫等公用事业仍然沿用行政事业管理体制，城市基础设施行业呈现出行政事业管理和企业化经营管理方式并存的混合管理型模式[2]，民营资金参与的范围也很小。

　　90年代后期，我国部分城市大胆进入了民营化改革，以资产运作为重点，用民营化方式吸引各方投资，2002年3月，上海城投公司把它所拥有的沪杭高速公路上海段的股权折价出让给福禧公司，使该公司拥有了沪杭高速公路上海段30年的经营权，包括加油站、服务区、广告和通行费及边际延伸收益的经营权，并负责车道改建为车道的扩建工程。这是国内私人资本首次进入我国基础设施存量领域[3]。民营企业开始进驻基础设施产品的运营管理市场，但同时引发了政府监管不足等问题，随后2006年，建设部提出了进一步加强城市基础设施运营监管的相关方案，又推动了城市基础设施监管机制的变革和完善。

　　可以说，基础设施传统项目的运营模式经历了几十年的发展，逐步从政府性行业垄断走向了民营化注入运营市场的竞争局面，实现了目前城市基础设施产品多元化运营管理的格局。虽然没有彻底改变大部分基础设施行业的国有垄断现状，但民营投资者通过提高自身的管理技术和水平，不断提高运行效率，降低运行成本，不仅能提高自己的回报率，也促使一些国有垄断企业也有了危机感，对于其提高经营效率和服务质量具有积极的意义。

　　（二）传统模式项目运营管理风险识别

　　1、公共安全风险

　　基础设施项目如污水处理、垃圾处理、道路、桥梁、市政、人防、园林绿化等作为城市的基本构件，对城市稳定运行和健康发展十分关键，由于经济高速发展，公众对基础设施的需求和要求也快速增长，加上基础设施原来固有的综合承载能力弱化，稍有不慎就有可能构成社会公共隐患，甚至引起十分恶劣和严重的社会问题，直接影响公众生活质量、城市运行效率，所以基础设施公共安全风险需要我们重点关注。尤其是我国当前城市化进程加快，旧城改造、新城建设、城市膨胀的背景下，大量基础设施高负荷运转，管理层面缺失或不完善、自然及人为灾害不断扰动带来的安全问题更值得重点关注。

　　首先，在基础设施运营管理中，管理能力可以说起到了决定性影响，但实践中，因为大部分基础设施行业的国有垄断现状还是比较严重的，导致其在管理中存在不少运营管理混乱、职责不清的现象，在这种“单兵作战，条块分割”的公用设施安全治理模式下，可能带来安全管理要求落实不到位、管理人员无责任心、无安全意识、工作人员违规违章作业等情况，甚至有些公用设施会处于“无管理”状态，公共安全遭到了严重威胁，这种因素不仅会使得安全管理效果效率降低，严重的还会引发安全事故问题。

　　其次，基础设施及配套设备设施存在不安全状态也有可能诱发安全事故，目前，国内许多城市对基础设施在建设时都不惜投入大量资金，但在运营管理上却比较疏忽，这就是众所周知的“重建设轻运营”现象，更不要说重视设施的维护修理工作了，如果损坏设备没及时维修或更换、没有进行系统维护或维修技术的完善程度不足以使项目正常运营，那么任何一个系统设备发生故障都有可能会对公共安全产生重大影响。

　　最后，如果在运营的过程中出现恶劣的自然环境，包括水灾、火灾、地质情况、地震和恶劣的气候等，或者如今年年初出现的新型冠状病毒肺炎疫情，对于接待公众量较大的基础设施项目，如果不做好疫情防控管理措施，就会给基础设施的运营安全甚至是公共卫生安全带来很大的挑战和风险。

　　2、营运亏损风险

　　任何一个基础设施项目在实际运营过程中，要面临的最普遍也是最现实的问题就是项目盈利能力却达不到预期水平而造成较大的营运亏损风险，而导致这种风险产生的因素多种多样，可能是管理不善，也可能是市场波动、法律规范的调整、甚至不可抗力情况的发生都有可能给项目带来巨大的亏损风险，如果项目亏损，基于基础设施的公益性其被放弃和淘汰的可能也不大，那么每年还需要财政拨出很多钱来维护和运营，给地方政府带来沉重的财政压力，如果地方政府欠债太多，甚至会对地区的稳定和长期发展带来巨大风险。

　　首先，基础设施项目的运营期都很长，在项目运营过程中，随时会出现法律法规变动、相关政策发生重大变化、通货膨胀、利率变动、不可抗力事件等市场和金融变化等导致运营成本增加或融资成本增加等其他不利后果的情况，继而导致劳动力价格上升、项目运营和维修成本等资金支出增加等后果。例如受疫情影响，除涉及保障公共事业运行必需的如市政污水处理、供水供气等项目需要正常运行外，其他诸如文化、旅游及体育场馆等尤其涉及人员聚集的基础设施都因政策要求暂停运营一段时间，在暂停期间收入自然是大幅降低。而恢复正常运营之后，由于物资供应短缺或价格上涨、增加购买防护物资、安排隔离人员等原因，又会遇到成本上升的问题。

　　其次，在项目实际运营过程中，基础设施需要保持使用功能长期稳定，如果出现明显功能和质量问题，就需要为恢复技术状况和安全稳定性能而进行功能性、结构性修复或定期更换和养护，这种项目资产正常使用损耗而发生的投入都是相对较大且必要的支出。还有些市政项目地方政府委托民营方运营管理的，也常常出现地方政府环境服务费用等补偿款拖欠的情况，届时企业只能以自有资金或自筹流动资金先行垫付相关运营成本，实质上以增加企业自身财务成本的方式化解矛盾，而如果项目盈利能力和融资效果不足以填补成本增加的亏空，就可能造成较大的营运亏损风险。

　　最后，对于量大面广的基础设施管理往往需要充足的人力和全面的管理模式，但是目前许多项目出现运营管理体制混乱或落后的情况，不仅会使得经营成本超支、维护次数增加，还会引发公民对服务质量和使用评价不满等问题，继而导致公众需求量等公共服务的市场接受程度出现变化的情况，毕竟现在科技发展十分迅速，如果出现其他竞争性项目或者更加先进功能的设施，流量很有可能出现大面积流失的情况，影响到项目收益。

　　3、环境污染风险

　　保护环境是当代社会发展极为重要的课题，基础设施环境污染风险，是指因基础设施的设置或运行而污染、破坏生态环境的风险。基础设施污染环境致害的后果通常都比较严重，例如前苏联切尔诺贝利核泄漏事件，造成了许多人生命财产损害的严重后果，周围居民流离失所，失去了他们的家园，至今其周边的隔离区辐射水平依然很高，虽然当时政府用钢筋混泥土将其彻底封闭，但是其对环境的威胁依然将长期存在。而基础设施污染环境的体量又十分之大，以环保公共设施为例，污水处理厂、垃圾焚烧厂、填埋场、危险废弃物处理厂等公共设施在运行过程中，通常都会向环境排放有毒有害物质、恶臭气体、有毒有害气体、噪声、振动、放射性物质、造成水污染、大气污染、土壤污染以及噪声与振动污染、恶臭污染、放射性污染等，进而引起环境污染损害发生[4]。又例如高速公路具有行驶车辆车速快、车流量大、不间断通车等特性，高速公路噪声污染就持续不断。

　　（三）传统模式项目运营管理风险控制

　　1、制定或健全运营管理制度

　　如前所述，基础设施运营管理中最容易控制也最需要控制的一环就是拥有一个健全的运营管理模式，如果运营管理体制混乱或落后，会面临公共安全、营运亏损和公民负面评价等一系列问题，基于此笔者建议，基础设施运营管理首先应从目标管理、组织架构、运营模式、制度建设、财务管理、成本管控、风险应对、税务筹划等各个方面，建立健全运营管理制度，使管理制度和流程设置满足运营管理项目工作的需求，形成有效的运营产出，进一步提升项目运营价值。

　　此外，在管理手段上可以引用现代管理技术，提高基础设施管理活动的透明化和民主化，强化管理部门的责任，规范管理方法，同时也便于公众监督。并且可以结合实际情况借鉴西方城市治理中广泛使用的科学方法，如目标管理、全面质量管理等，以提高管理效率[5]。最后，还应当注意提高管理的风险意识，建立管理部门，以及对应的管理负责人、实施人的安全意识。

　　2、建立或加强基础设施管理维护预警及应变系统

　　针对在项目实际运营过程中，基础设施的功能和质量问题，笔者建议应当建立或加强基础设施管理维护预警及应变系统，对基础设施运营质量开展定期安全风险评估，建立风险评估和预警调控机制，能够及时有效地找出基础设施安全管理中存在的薄弱环节，有利于为恢复技术状况和安全稳定性能而进行功能性、结构性修复或定期更换和养护，以及对于突发情况有针对性做出应急处置和规避，从而将风险带来的损失与不确定性降至最低。

二、PPP模式项目运营管理

　　（一）PPP模式项目运营管理概述

　　PPP项目运营管理是指社会资本按照PPP项目协议的约定，对基础设施或公共服务项目采取一定的措施，保障社会资本在合作运营期间按照PPP项目协议约定的标准提供公共产品或服务，与传统模式相比，PPP项目的复杂性和长周期性对项目的运营管理提出了更多要求。

　　《PPP项目合同指南（试行）》规定“PPP项目合同应约定开始运营的时间和条件、运营期间的权利和义务以及政府方和公众对项目运营的监督等内容”。《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》规定“PPP项目合同应约定运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项”。因传统模式基础设施项目基本都涉及公共利益及公共服务，PPP模式项目也是在基础设施和公共服务领域引入社会资本，其提供产品或服务的对象也是一般公众，所以传统模式的运营管理基本原则也适用于PPP项目。那么除了与传统运营相同的管理之外，PPP项目的运营管理一般还包括项目回报机制、定价机制、调价机制、绩效考核等治理机制，笔者将在下文一一介绍。

　　1、项目运营管理主体

　　一般情况下，政府利用PPP模式提供公共服务，主要目的是利用社会资本在融资、技术、管理等方面的能力，提高公共服务的质量和效率，如前所述政府通过选定社会资本方，再与社会资本方一起或由社会资本方通过设立项目公司（SPV），由项目公司负责项目的建设运营。

　　但是由于PPP模式适用的基础设施和公共服务领域的专业性较强，关系到社会资本的投资和回报能否实现，能否向社会提供合格的公共产品和高质量的公共服务，实践中根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，社会资本或项目公司可能将项目全部或者部分的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商，并与其签订运营服务合同。但社会资本或项目公司依据PPP项目合同额约定所承担的运营和维护义务，并不因项目公司将全部或者部分运营维护事务分包给其他专业运营商实施而豁免或解除，社会资本或项目公司仍然是运营和维护事务的最终责任承担主体。

　　2、运营管理的责任划分

　　《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）规定“由社会资本承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责”。

　　如前所述，社会资本或项目公司是运营和维护的最终责任承担主体，那么根据上述规定，政府方在运营管理中承担的就是监督者和合作者的身份，如对于运营服务的外包，由于涉及项目运营的效率和质量，政府对于项目运营服务的外包就会拥有监督管理的权利，包括社会资本或项目公司希望采用运营服务外包形式的，一般也要事先取得政府的同意。

　　（1）社会资本或项目公司的运营管理

　　PPP 项目的运营管理周期较长，涵盖的内容也较多，由社会资本方负责运营的项目设施的范围一般会在PPP项目合同中予以明确约定，通常包括在新建类项目竣工验收后所形成的资产、在项目合作期限内新投资所形成的资产、和/或由政府方移交给社会资本方的存量资产的资产管理、风险管理、成本管理、养护管理等许多方面。

　　运营管理的具体内容包括对资产的运作和管理，对于配置经营性资源的项目或有经营性收入的项目进行经营，促使资产保值、增值、发挥作用；同时或者根据项目性质仅对资产进行有效的管理和维护，例如对于教育和医疗卫生等公共服务类项目，通常相应的核心公共服务内容会在项目竣工验收合格后由相应的教育和卫生行政等职能管理部门接管运营，社会资本方负责运营的内容仅为维护保养、物业管理服务及其他辅助和非核心公共服务内容。此外，对于片区开发类项目，运营管理还包括产业发展服务和配套设施服务[6]。具体工作包括但不限于购买运营期保险和提供运营期履约担保，编制应急预案、运营维护计划、中长期经营计划和年度经营计划、年度运营情况报告等。

　　（2）政府方的监管和合作

　　如前所述，政府方在运营管理中承担的就是监督者和合作者的身份，其作为合作者、监督者，职责是项目公司的准备、设立、后续的监管、移交、补贴等支持工作，包括对社会资本或项目公司履约情况的监督和检查、绩效考核和中期评估等职责，对公共产品和服务质量、资金使用效率等方面进行综合考评，并将评价结果作为产品价格标准、财政补贴与合作期限等调整的参考依据。关于政府方的监督和检查、绩效考核和中期评权在第一节我们已经介绍过了，在此就不再赘述。此外，在运营期间，对于一些需与外部条件相配套或衔接后方可投入运营的项目，而这些外部条件的创造政府方更具有控制力，那么政府方还应当为项目的运营提供必要的外部条件，比如对于污水处理项目，政府方需要提供合适的污泥清运填埋的场地等。

　　3、项目回报机制

　　项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等，由项目自身经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务[7]。

　　4、定价机制和调价机制

　　在PPP 项目的运营管理中，合理明确的对项目进行定价对于公众、社会资本、政府方都具有重要意义，因为关于城市基础设施公共产品或服务的定价，存在一个客观的矛盾，即公众总是期望优质价廉的公共产品或服务，而社会资本总是追求更多的盈利，政府则希望既能平衡公众利益又能满足企业利益。但由于政府与企业存在信息不对称，政府很难掌握定价的全部信息，同时现有的公共产品价格听证制度不健全导致公众无法获知项目服务成本，也难以行使对定价的监督权和意见权。那么在定价环节，在确定定价机制时，PPP 项目各方就应该全面的考虑到公众承受能力、需求量、地区经济、同类项目竞争、项目建设投资、期望投资回报率、产品或服务的质量等各种来自于政府、公众、社会资本、经济及政治法律各个因素对价格的影响。

　　考虑到所有的定价因素后，项目运营还需要设计一个完善的价格调整机制。价格调整机制对公众和项目公司来说意义也十分重大，尤其是对项目公司来说， PPP 项目的运营周期十分长，在项目的运营过程中，很多因素是会发生改变的，如果这时候再一味的执行当初的定价，就会使得价格不合理，运营出现问题。如果有一个完善的价格调整机制，当经济社会和法律政策等运营环境发生变化，就可以按PPP合同、运营管理方案的规定，与政府沟通商定启动收费调价、可用性服务费和运营维护服务费补偿机制，确保其合法权益。一个完整的调价机制中最重要的就是申请调价的主体、审查调价的主体和审查程序，申请的主体方面应注意不仅是承担经营的项目公司，还应包含使用公共产品的消费者，审查的主体在实践中通常会约定为项目实施机构，即PPP 项目的协议签订主体，而审查程序需要注意约定清楚审查期限避免拖延推诿，以及审查依据应当还包括价格法等法律法规，保证变更的合法性。

　　5、项目的绩效考核机制

　　2015年《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）规定“建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。此后，财金（2017）92号文出台，提出“将考核结果与不低于30%的建设成本挂钩”作为新项目入库的条件之一，2018年《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54）中更是提出要“落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给”以及“加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控”， 2020年3月16日，财政部正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），确立了中国特色的PPP项目绩效管理基本框架。

　　可以看出，项目的绩效考核机制是PPP项目运营管理中受到高度重视的一环，随着市场上许多PPP项目已逐渐进入运营期，绩效考核势在必行，绩效考核机制就是项目实施过程中，政府要求对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，并将评价结果作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据的，为实现项目运营效率、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性的机制。绩效考核体制应重点注意考核内容和标准、绩效监测方案以及未达到绩效考核的后果。

　　对于绩效考核内容，主要有对成本投入、项目产出、项目效率和公众满意度的考核，包括项目投入和产出的比例评估，也包括对群体的受益程度、对环境的影响程度、受益群体的满意程度、受损群体的消极影响程度的考核评估。

　　对于绩效考核标准，PPP项目合同指南规定“绩效标准应客观和合理，符合项目的实际情况和特点，可以测量和监控”，实践中通常会根据项目所处行业的特点、性质、预期目标和回报机制等因素综合考虑绩效考核标准。

　　对于绩效监测方案，应注意明确绩效监测方式和监测主体，绩效监测方式应注意考核周期与付费周期的相衔接，而监测主体的选择，政府方应在合理评判自身考核能力的情况下，选择自行实施绩效考核、组织政府职能部门、专家和公众进行联合考核，或委托第三方评价机构进行考核等方式。

　　对于未达到绩效考核的后果，一般情况下对于政府付费类和可行性缺口补助类项目，PPP项目合同可明确约定绩效考核结果与政府付费挂钩。而对于使用者付费的项目，PPP项目合同可约定绩效考核结果与服务价格的调整和相关优惠政策的落实挂钩后果。实践中还存在有些PPP项目合同还会约定当次绩效考核结果严重不合格或出现连续多次不合格的情况，社会资本方限期内整改，逾期仍未完成整改的，政府方有权启动提前终止程序等严重后果条款[8]。

　　（二）PPP模式项目运营管理的风险识别

　　我国PPP实践自2014年发轫以来，已经历6个年头，尽管有关PPP项目进入运营期的具体数据不明，但按普通项目2至5年建设期大概推算，较早完成PPP采购的大量存量项目应该已经建设完工并集中进入运营阶段。这些早期项目不少是前PPP时代“重建设、轻运营”思维延续的成果，再加之早期PPP规则不成熟、未形成体系，项目主导参与方又着急“上马”，未对项目运营有缜密的考量和细致的安排[9]，PPP项目运营阶段的周期十分长，一般都在十年以上，运营期所需资金量十分庞大，关于PPP法律文件体系又不健全，运营管理的工作量、工作难度和复杂程度前所未有，执行起来面临诸多困难，随着财政全面绩效管理政策的实施，以及政府付费严格与绩效挂钩，运营与绩效成为PPP项目两位一体的存在等形势，未来可能会在运营过程中面临更大的风险缺口，所以我们更应当重点关注运营阶段的风险，除了与传统模式运营同样会面临的常见风险之外，PPP项目还存在以下特别的风险。

　　1、法律和政策风险

　　众所周知，我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，PPP项目涉及的法律法规又比较多，项目运营期内法律和政策风险主要指的就是，在运营过程中，政策、法律法规等发生重大变化或重要举措出台，导致PPP项目无法满足或违反法律、法规的要求，或导致运营成本增加或其他不利后果。例如因法规政策调整导致项目产出标准提高（如污水处理的水质排放标准）等、在运营期内上级政府取消或减少某项特许经营权，如公路桥梁通行费收费权。我国PPP法律体系尚不完善，在项目运营期内法律风险不可避免。

　　2、唯一性风险

　　很多PPP项目合同会有唯一性条款，内容大致为政府方承诺在其行政权力可控范围、在一定空间范畴内不会出现由政府方原因导致的公众对经营性PPP项目需求量降低进而收益下降的竞争性项目，否则政府愿意回购经营权或其他保障行为，它是政府对社会资本就供给侧而设计的担保，尤其是如交通运输和水务等采取使用者付费模式的项目，社会资本的收益主要受到供给、需求和价格三方面的影响，项目唯一性承诺对社会资本加入此类项目的意愿起到非常关键的作用。

　　而项目唯一性风险指的就是在经营性PPP项目运营期间因出现上述所称竞争性项目而导致的项目收益达不到预期的情形，项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险。通常情况导致项目唯一性风险的因素主要有政府方违反承诺或者实践中供给与需求失衡。

　　（1）政府方违反承诺

　　项目唯一性的保障是政府方承诺，但是作出承诺的政府班子和运营时承担责任的政府班子可能会面临换届问题，继而导致政策延续性不足，或者某些政府方急功近利，与社会资本逐利，都有可能导致政府方违反承诺。如在鑫远闽江四桥项目中，福州市政府没有预见到未来城市的快速发展，与社会资本约定福州市政府保证合作公司自经营之日起9年内，福州市从二环路及二环路以内城市道路进出福厦高速公路和324国道的机动车辆均经过白湖亭收费站，并保证在专营权有效期限内，不致产生车辆分流，如果因特殊情况不能保证收费,政府出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿。但是2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥，通行量下降，社会资本收益严重不足，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，最终只得走上仲裁庭。

　　（2）供给与需求失衡

　　供给与需求失衡方面，主要包括供给的质量和数量无法满足公众需求，以及社会资本对需求量的错估两个方面，例如京通高速公路就有这个问题，社会资本对需求量的错估，导致项目初建成就由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。

　　3、项目绩效考核风险

　　如前所述，随着政府付费严格与绩效挂钩，运营与绩效成为PPP项目两位一体的存在，项目如何运营、绩效如何达标都需要一个良好的绩效考核体系机制和按效付费制度作为保障。

　　但是目前实践中许多项目对绩效考核仅按照一个模版粗糙设计，实施主体不明确、绩效评价目标要求模糊不清、绩效评价结果应用规则不清晰、固化政府支出责任，不利于真正实现按效付费，容易造成绩效评价工作流于形式，监督缺失、职责缺位的问题，不能有效发挥绩效评价工作对项目运营产生的积极意义。

　　实务中，还存在通过降低考核标准、考核要求或考核结果对付费的影响，进而提前锁定政府支出责任，以及政府方加大加重考核范围和标准，明显超出绩效考核协议要求的两级情况。此外，对于政府方委托第三方考核机构考核的，还存在第三方机构在考核评分时的自由裁量权力过大，极易形成权力寻租，虚化考核、滋生贿赂腐败等违法犯罪行为等风险。

　　4、项目再融资风险

　　PPP项目复杂程度高、参与主体多、合作周期长，对资金的需求量巨大。受制于上述特点，政府和社会资本方在项目合作的初期很难对项目各阶段的现金流和实际风险做好精准的预测，在项目运营过程中，融资需求与初始融资计划出现偏差的问题，是PPP项目进入漫长运营期后的头等课题，与项目持续稳定实施有重大关系。近年来财政部和发改委通过出台相关规范文件鼓励项目公司作为发起人，在项目运营阶段以能够给项目带来现金流的收益权、合同债权作为基础资产发行证券化产品，日前中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）、国家发展和改革委员会又联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，正式开启公共基础设施REITs发行的大门。从当前政策趋势和PPP项目再融资发展态势，可以看出未来PPP项目再融资的需求和规模一定不会小。

　　但是实务中，很多PPP项目再融资的触发条件、风险分担乃至获得的收益分配没有明确的合同条款进行约束，给项目再融资带来了困难，各方受制于合同障碍，难以启动项目再融资，进而给项目的运营造成不利影响。即使项目再融资启动，当涉及到融资方案的调整和资金结构的优化时，也一定程度会给项目带来新的风险。并且因为我国项目再融资的政策目前也并不明确，在一些重要问题上缺乏相应的规则和机制，项目再融资的监管也完全不到位，这就可能导致社会资本以再融资之名，逃运营之责，继而导致恶性再融资等现象滋生的风险。

　　（三）PPP模式项目运营管理风险控制

　　1、项目唯一性风险控制

　　关于项目唯一性风险的控制，因为项目唯一性风险的产生含有很多不确定因素，几乎无法做到完全控制，笔者认为对它的控制可以从两个方面展开，一个是风险防控，还有一个是风险应对。

　　（1）风险防控

　　从风险防控角度，首先为了防止政府方违反承诺，社会资本和政府方在签订经营性PPP项目合同时，应将项目唯一性的条款内容以量化形式固定下来，对于社会资本因项目唯一性所形成的竞争优势予以规制，从而确定社会资本和政府方在项目唯一性风险方面的责任分担。其次，社会资本方要做好已经存在或未来可能出现的竞争性项目的评估，在充分调研的基础上考虑和预判社会经济发展背景下公众对PPP项目提供公共服务的需求量的变化，和需求质量的要求变化。

　　（2）风险应对

　　从风险防控角度，在项目产生竞争性项目问题时，政府可以在合法的层面上可以运用行政手段确保公众对PPP项目的需求量保持在一定水平，甚至可以考虑允许社会资本提高公共服务价格或借鉴可行性缺口补助的形式，在社会资本收益下降的情况下，降低社会资本的其他成本，增加额外的收益来源，从而确保社会资本的收益保持在预期水平，或与社会资本协商对特许经营期进行调整，延长经营性PPP项目的特许经营时间，从而使得社会资本有更长时间回收成本，实现预期收益等[10]。

　　2、项目绩效考核风险控制

　　针对目前实践中项目绩效考核风险出现的重要原因就是绩效考核模版设计粗糙导致，结合2020年3月16日，财政部正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），可据此作为实践操作的依据和思路，按照操作指引制定整体架构，并开发或者引进符合相应功能的系统工具，按照目标和指标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用四大模块进行系统设计，嵌入自助流程管理、人员权限配置、考核指标模版、自动输出报告等功能，保障PPP项目绩效工作的政策响应性、科学性及可实施性[11]。

　　3、项目再融资风险控制

　　项目再融资风险控制，首先针对再融资合同条件的缺失给项目再融资带来的现实阻碍，建议政府和社会资本在PPP项目合同谈判前期，双方应对未来的再融资情况进行预判和评估，在PPP项目合同体系中进一步明确项目再融资的合同条件，至少包括再融资的触发条件、风险分担、收益分配等条款；

　　其次在选择再融资时应当注意根据PPP项目的具体情况和资金需求选择最适合的方式、最规范的流程操作，避免项目无法落地。

　　最后针对PPP项目再融资过程可能出现的恶性再融资风险，笔者建议可以在PPP项目再融资过程中，同步跟进监管工作，从底层基础资产到项目融资主体资格的确认，再到交易规范性、合法性审查[12]，项目监管应当贯穿整个再融资交易流程，尽最大可能保障PPP项目再融资合法高效的落地。

（来源：微信公号“建纬律师”）