第三章 基础设施项目的立项

　　项目立项是指政府投资主管部门依据投资主体、项目资金来源、项目规模等因素，对投资项目进行分类监督管理的活动，对应的基础设施项目的立项，即是指政府投资主管部门对基础设施领域的投资项目进行分类监督管理的活动。

　　现行基础设施项目的立项管理机制，相对较早的规范依据是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号，以下简称“《投资体制改革决定》”），《投资体制改革决定》的发布及施行彻底改变了过去不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的投资项目管理机制，规定企业不使用政府资金投资建设的项目一律不再实行审批制，区分项目不同情况实行核准制和备案制。《投资体制改革决定》的基础上经过不断地演进和完善，逐步形成现阶段的项目审批、核准和备案三种基础设施投资项目立项管理机制，其中审批制适用于政府投资项目，主要规范依据是《政府投资条例》。核准和备案制适用于企业投资项目，主要规范依据是《企业投资项目核准和备案管理条例》和《企业投资项目核准和备案管理办法》。

第一节 基础设施项目的立项管理机制

　　为规范政府管理投资项目的方式，合理界定政府投资职能，政府投资主管部门按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，主要依据投资项目资金来源、投资项目规模等因素，对基础设施项目的立项分别按照审批制、核准制或备案制进行分类管理。

　　（一）基础设施项目的立项管理分类

　　1.按照项目资金来源和投入方式划分的立项管理机制

　　实践中按照项目资金来源和投入方式对基础设施项目分类，主要目的是区分政府投资项目和企业投资项目。

　　一是政府投资的概念。根据《政府投资条例》第二条规定，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等活动。其中预算安排的资金是指按照《预算法（2018修正）》的规定进行管理的财政资金，凡是涉及财政预算资金安排和使用的，均属于政府投资的范畴。二是政府投资项目的概念。在政府投资的概念下，实践中政府投资中具体使用财政预算资金的方式不尽相同，一般由政府部门根据项目具体情况予以确定，大致归纳的政府投资方式包括直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等方式。[1]因投资方式的差异，《政府投资条例》第九条[2]规定采取直接投资、资本金注入方式投资的投资项目属于政府投资项目，因此政府投资项目属于政府投资的一部分。

　　以项目资金来源和投资方式作为划分依据，参照《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规[2020]518号）的规定，利用预算安排的资金以直接投资或资本金注入方式投资的项目，为政府投资项目，所涉及的项目立项依据《政府投资条例》等规定，按照审批方式进行管理。而政府投资项目以外的投资项目，则归类为企业投资项目，所涉及的项目立项依据《企业投资项目核准和备案管理条例》和《企业投资项目核准和备案管理办法》等规定，按照核准或备案方式进行管理。

　　因此，以项目资金来源和投资方式作为划分依据，实践中一般按照以下步骤确定基础设施项目的立项管理方式：一是确定基础设施项目是否涉及使用预算安排资金，若不涉及使用预算安排资金的，则该项目属于为企业投资项目，应按照核准或备案方式进行项目立项管理；二是基础设施项目涉及使用预算安排资金的，则进一步辨别、确定基础设施项目使用预算安排资金的方式，对采用直接投资或资本金注入方式投资的基础设施项目，应归类为政府投资项目，按照审批方式进行项目立项管理，若不涉及以直接投资或资本金注入方式使用预算安排资金的基础设施项目，则归类为企业投资项目，按照核准或备案方式进行项目立项管理。

　　2.按照项目性质和项目规模划分的立项管理机制

　　按照项目性质和规模划分的基础设施项目立项管理机制，是指在以项目资金来源和项目投资方式作为划分依据确定项目不属于政府投资项目的基础上，确定企业投资项目立项管理机制的过程。

　　企业投资项目，根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第二条规定，是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。企业投资项目的立项管理机制，《企业投资项目核准和备案管理条例》和《企业投资项目核准和备案管理办法》确定为核准和备案两种方式，其中核准制适用于关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的项目。实行核准管理的具体项目范围，以及核准机关、核准权限由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》确定，国务院根据不同阶段经济发展需要可以调整核准目录，现阶段执行的核准目录是《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，简单的判断方式是在《政府核准的投资项目目录》以内的企业投资项目实行核准制管理，在《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目实行备案制管理。

　　除上述以《政府核准的投资项目目录》为划分依据进行企业投资项目立项管理的情形外，实践中应注意企业投资项目的特殊情况，如外商投资项目所涉及的立项管理问题。外商投资，根据《外商投资法》第二条规定，是指外国的自然人、企业或者其他组织（以下简称“外国投资者”）直接或者间接在中国境内进行的投资活动，包括外国投资者单独或者与其他投资者共同在中国境内投资新建项目。《外商投资法》第二十九条规定，外商投资需要办理投资项目核准、备案的，按照国家有关规定执行。按照《企业投资项目核准和备案管理办法》第六十二条规定，外商投资项目的核准和备案管理办法另行制定，即现阶段外商投资项目的管理方式不同于一般的企业投资项目，目前针对外商投资项目另行制定的规定是《外商投资项目核准和备案管理办法（2014修订）》，根据《外商投资项目核准和备案管理办法（2014修订）》第三条规定，外商投资项目管理也分为核准和备案两种方式，其中外商投资项目核准权限、范围按照国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》确定，因外商投资项目的特殊性，除《政府核准的投资项目目录（2016年本）》关于外商投资核准权限和范围的规定外，[3]《外商投资产业指导目录（2017修订）》、《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》以及《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》等关于外商投资项目范围的规定也应予以遵守。

　　因此，针对企业投资项目，一般以项目性质和项目规模划分作为划分依据，除涉及外商投资等特殊情形外，即实践中企业投资项目立项管理机制以《政府核准的投资项目目录》作为划分依据，确定企业投资的基础设施项目是实行核准制管理还是备案制管理。

　　3.按照市场准入管理划分的立项管理机制

　　根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发[2015]55号）的规定，国家建立和实行市场准入负面清单制度。市场负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　以市场负面清单适用范围为依据进行划分，市场负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求。外商投资负面清单适用于外国投资者在中国境内的投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。市场准入负面清单可划分为禁止准入类和限制准入类两个类别。市场准入负面清单适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入类所涵盖的事项，任何市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。对限制准入类所涵盖的事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。而对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　在决定市场准入负面清单的具体行业范围时，市场准入负面清单直接与《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》等相衔接，即《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》及地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单（或禁止限制目录）全面纳入市场准入负面清单。目前执行的市场准入负面清单文本为《市场准入负面清单（2019年版）》。

　　因此，实践中应注意理解市场负面清单制度的内涵，注意市场准入制度与项目立项管理机制的衔接，特别是涉及许可准入事项，包括有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求的，投资主体应注意提出申请，由行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，确保基础设施项目立项的内容符合市场负面清单制度和项目立项管理的要求。

　　（二）基础设施项目的立项分类管理认定标准

　　基于上述论述所确定的基础设施项目立项分类管理方式，为便于实践中确定应予以适用的立项管理方式，下面对基础设施项目立项分类管理的认定标准进行梳理。

　　1.基础设施项目的立项分类管理的投资主体

　　基础设施项目的立项分类管理的投资主体，核心是辨析政府投资项目和企业投资项目对投资主体的差异性要求。政府投资的方式大致可划分为直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等四种类型，参照《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规[2020]518号）的规定可知，实践中直接投资一般是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。资本金注入是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。投资补助是指政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目，适当予以补助的方式。贷款贴息是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴的方式。

　　分析上述关于政府投资方式的概念可知，政府作为行政机关并不是区分政府投资项目和企业投资项目的核心要素，即政府投资项目中，项目实施的主体可能是政府有关机构，也可能是政府指定、委托的机关、团体、事业单位，实践中应注意避免将是否由政府有关机构负责实施项目作为区分政府投资项目和企业投资项目的核心判断因素。同时对于企业投资项目中的“企业”，实践中也不应作狭义解释，《企业投资项目核准和备案管理条例》第二十二条明确规定，除通过预算安排的固定资产投资项目外，事业单位、社会团体等非企业组织在中国境内利用自有资金、不申请政府投资建设的固定资产投资项目，也应按照企业投资项目进行管理。因此企业投资项目中的“企业”，理解和适用时也应包括事业单位、社会团体等非企业组织，即应注意避免将企业的组织形式作为区分政府投资项目和企业投资项目的核心判断因素。

　　当然实践中也应注意适用企业投资项目的相关规定对非企业组织项目进行管理的例外情形。涉及事业单位、社会团体等非企业组织投资建设的固定资产投资项目的例外情形，《企业投资项目核准和备案管理条例》第二十二条规定的是“但通过预算安排的固定资产投资项目除外”，而《企业投资项目核准和备案管理办法》第六十四条规定的是“不申请政府投资建设的固定资产投资项目”。《企业投资项目核准和备案管理条例》和《企业投资项目核准和备案管理办法》关于例外情形规定的表述并不完全一致。实践中对如何界定涉及事业单位、社会团体等非企业组织投资建设的固定资产投资项目的例外情形中规定的政府投资建设的范围存在争议，政府投资，《政府投资条例》第二条规定的是指利用预算安排资金进行固定资产投资建设活动，因此对规定例外情形的条文进行文义解释，便会得出事业单位、社会团体等非企业组织投资建设的固定资产投资项目凡是涉及预算安排资金的，不考虑预算安排资金的投入方式，均不应适用企业投资项目的相关规定进行管理的结论。但此种文义解释会产生项目立项管理规范适用的漏洞，《政府投资条例》规定并非所有涉及预算资金安排的项目均属于政府投资项目，涉及预算安排资金的项目中只有采用直接投资或资本金注入形式的项目属于政府投资项目。因此对于涉及预算安排资金采用投资补助或贷款贴息的方式投入的非企业组织投资项目，其既不属于既不属于企业投资项目，也不属于政府投资项目。显然此种解释方式不符合我国投资项目按照政府投资项目和企业投资项目进行划分管理的体制。

　　因此涉及事业单位、社会团体等非企业组织投资建设的固定资产投资项目的例外情形的正确解释方式，应该是对《企业投资项目核准和备案管理条例》第二十二条和《企业投资项目核准和备案管理办法》第六十四条规定的例外情形进行限缩性解释，即只有在非企业组织投资项目所涉及的预算安排资金以直接投资或资本金注入形式投入的项目，应认定为政府投资项目，按照《政府投资条例》的相关规定进行管理，而在非企业组织投资项目所涉及的预算安排资金以投资补助或贷款贴息形式投入的项目情况下，也应被认定为企业投资项目，适用企业投资项目规范进行立项管理。

　　2.基础设施项目的立项分类管理的投资方式

　　《政府投资条例》规定的政府投资所涉及资金属于预算安排的资金。预算安排资金是指财政预算资金，根据《预算法（2018修正）》第五条的规定，财政预算的类型包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。因此《政府投资条例》所提及的预算安排资金，也应归入一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算或社会保险基金预算进行管理，即按照财政预算管理要求纳入财政预算，在项目实施过程中根据《政府投资条例》第十九条规定，由财政部门依据经批准的预算，按照法律、行政法规和国库管理的有关规定，及时、足额办理政府投资资金拨付。涉及预算调整或者调剂的，应依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。[4]

　　若涉及预算安排资金的，属于政府投资范畴，是否属于政府投资项目，需依据项目涉及的预算安排资金的投资方式作进一步的辨别。前述已提及，涉及预算安排资金的政府投资，大致可划分为直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等方式，只有采用直接投资和资本金注入方式实施的政府投资才属于政府投资项目，直接投资和资本金注入的主体可能是政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位，采用其他方式实施的政府投资属于企业投资项目。

　　应予以注意的是，对于政府投资中的直接投资和资本金注入投资方式，《政府投资条例》等规范并未规定直接投资和资本金注入的最低比例要求，因此实践中应注意凡是涉及预算安排资金以直接投资和资本金注入方式实施的投资项目，均应认定为政府投资项目。若因投资建设需要，基础设施项目需要由两个及以上项目法人组织建设实施的，实践中存在分别采取不同的投资资金安排方式的情形，此时应以项目法人作为划分依据，按照上述确定的标准分别确定不同的项目立项管理方式。若同一投资项目采取两种及以上资金安排方式的，在明确每一种资金安排方式的适用范围和安排条件的基础上，应判断每一种投资方式的立项管理分类方式，只要其中一种投资方式被认定为属于政府投资项目范畴的，原则上应按照审批制进行项目立项管理，若任意一种投资方式均不属于政府投资项目范畴的，则应按照核准制或备案制进行项目立项管理。

　　（三）基础设施项目的立项分类的转换

　　《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》等均规定投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准、核准或投资备案的建设地点、建设规模和建设内容实施，拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批、核准，或变更项目备案信息。但对于政府投资项目、企业投资项目之间，或者企业投资中的核准项目和备案项目之间，因投资项目变化导致其适用的立项管理方式发生变化的相关事项并未予以规定。

　　实践中实行审批制的政府投资项目，参照《中央预算内直接投资项目管理办法》第三条规定，需要审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计等文件，情况特殊、影响重大的项目，还需要审批开工报告。而实行核准制的企业投资项目，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，不再施行批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序，政府投资主管部门对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。实行备案制的企业投资项目，在开工建设前通过在线平台将企业基本情况、项目基本情况、项目总投资额和项目符合产业政策的声明等信息告知备案机关即可。依据前述内容可知，投资项目审批、核准和备案管理方式，实质是政府逐步放松管制，发挥企业自主决策、自担风险作用的不同管理方式。

　　若政府投资项目转变为企业投资项目，考虑到政府投资项目所审批的文件已涵盖《企业投资项目核准和备案管理条例》所规定的核准或备案所需材料，从简化流程的角度出发，不应再要求按照要求编制核准或备案手续所需文件，企业投资核准项目转变为企业投资备案项目的处理方式也应相同。但企业投资项目转变为政府投资项目的，考虑到政府投资项目所审批的文件类型、内容均超过企业投资项目核准或备案的要求，为符合政府投资项目的审批要求，应重新编制审批所需文件，按照要求完成项目审批，企业投资备案项目转变为企业投资核准项目的处理方式也应按照相同方式处理。

注释：

　　[1] 《政府投资条例》第六条：“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。”

　　[2] 《政府投资条例》第九条：“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。”

　　[3] 《政府核准的投资项目目录（2016年本）》：“《外商投资产业指导目录》中总投资（含增资）3亿美元及以上限制类项目，由国务院投资主管部门核准，其中总投资（含增资）20亿美元及以上项目报国务院备案。《外商投资产业指导目录》中总投资（含增资）3亿美元以下限制类项目，由省级政府核准。前款规定之外的属于本目录第一至十条所列项目，按照本目录第一至十条的规定执行。“

　　[4] 《政府投资条例》第二十三条：“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。”

（来源：微信公号“建纬律师”）