编者按

　　总结行政机关构成不履行法定职责的构成要件与原告提起不履行法定职责诉讼的起诉条件，以及履责与信访如何区分，以希为行政机关处理履职申请，出庭应诉等活动提供数据参考。

目  录

　　一、前言

　　二、检索条件

　　三、可视化分析

　　四、法院裁定不予立案的 12 个常见理由

　　五、法院支持原告诉讼请求与否的常见理由

　　六、律师建议

　　七、结语

一、前  言

　　实践中行政相对人常以投诉、举报或提出申请书的方式，要求上级行政机关查处相关第三人的违法行为、对相关财产进行确权等。

　　行政机关收到此类请求时，常遇到的一个难题是：申请人的申请事项是否属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项规定的“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责”范围，还是属于信访事项？

　　如果是信访，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院的受案范围。因此区分申请人提出的申请的性质十分重要。

　　本报告对江苏法院近一年的涉及相对人提出的不履行法定职责相关诉求的 1261 份裁定与 529 份判决进行梳理，将相对人提起的不履行法定职责诉讼裁判结果进行分类，总结行政机关构成不履行法定职责的构成要件与原告提起不履行法定职责诉讼的起诉条件，以及履责与信访如何区分，以希为行政机关处理履职申请，出庭应诉等活动提供数据参考。

二、检索条件

　　时间：2019 年 11 月 05 日-2020 年 11 月 05 日

　　案例来源：Alpha 案例库

　　案由：行政

　　检索条件：地域：江苏省；全文：不履行法定职责

　　案件数量：1790 件（裁定 1261 件|判决 529 件）

　　数据采集时间：2020 年 11 月 5 日

三、可视化分析

　　（一）程序分类

　　从上面的程序分类统计可以看到一审 902 件，二审 751 件，再审 135 件，其他 2 件。

　　经过两审的案件占总样本案例的数量接近半数，说明此类案件的上诉率较高，相对人要求行政机关作出某一特定行为的诉求较强烈。

　　（二）一审裁判结果可视化分析

　　通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下撤回起诉的有 333 件，占比为 36.92%；驳回起诉的有 289 件，占比为 32.04%；全部驳回的有 191 件，占比为 21.18%。

　　驳回起诉的理由主要有：不属于行政诉讼受案范围、被告不适格、起诉已过起诉期限、无初步证据证明被告具有履行法定的法定依据等；驳回原告诉讼请求的原因主要是被告已依法履行法定职责，原告的诉讼请求依法不予支持。

　　（三）二审裁判结果可视化分析

　　通过对二审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有 565 件，占比为 75.23%；其他的有 130 件，占比为 17.31%；撤回上诉的有 33 件，占比为 4.39%；改判的有 23 件，占比 3%，相较于其他行政案件改判率较高，原因在于履行法定职责的相关法律规范的缺失，受案范围不明确，导致一二审法院形成截然相反的裁判观点。

　　（四）再审裁判结果可视化分析

　　通过对再审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有 129 件，占比为 95.56%；撤回上诉的有 3 件，占比为 2.22%；其他的有 1 件，占比为 0.74%；分析数据可知，再审改变原判的概率不高。

　　（五）裁判文书类型分类

　　通过可视化分析可以看出，不履行法定职责诉讼类型中判决仅占了 30%，裁定占 70%。

　　除了原告撤回起诉，法院适用裁定准许撤回起诉的案件，其他适用裁定的案件占总体案件约 50%，说明原告起诉行政机关不履行法定职责的行政诉讼中，符合起诉条件，进入实体审理程序的案件较少，法院裁定不予立案或驳回起诉的常见具体理由如下表，具体类型与裁判观点见下述分析。

四、法院裁定不予立案的 12 个常见理由

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

　　（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

　　（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

　　（三）错列被告且拒绝变更的；

　　（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

　　（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

　　（六）重复起诉的；

　　（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

　　（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

　　（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

　　（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”

　　具体到相对人起诉行政机关不履行法定职责诉讼中，法院常见裁定驳回起诉或裁定不予立案的理由情形如下：

　　1.不属于受案范围：

　　(1) 属于信访行为

　　【援引案例 1】（2020）苏行终 238 号

　　【案情简介】原告向睢宁县人民政府邮寄“调查处理申请书”，请求对原睢宁化肥厂宿舍 7-102 房屋拆迁安置补偿进行调查处理，但睢宁县人民政府签收后没有答复他。张旭认为该申请事项属于睢宁县人民政府的法定职责，故提起诉讼。

　　【法院认为】根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第（九）项之规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　根据张旭提供的起诉材料，其在寄给睢宁县人民政府的“调查处理申请书”中认为“睢宁县发改委某些人不做稳定工作，无视党的政策徇私枉法，故提出调查处理申请”，可见，张旭要求睢宁县人民政府对其房屋拆迁安置补偿进行调查处理的行为实属信访行为。

　　睢宁县人民政府是否对其申请调查作出处理，如何处理，均属于上述行政机关针对“信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，故本案依法不属于行政诉讼的受案范围。

　　【援引案例 2】（2020）苏行终 336 号

　　【法院认为】根据起诉材料，本案系因李其民不服江苏省人民政府作出的苏信核[2019] 5 号《关于李其民信访事项的复核意见》引起，李其民要求江苏省人民政府受理其复议申请的请求，实属信访行为，江苏省人民政府是否对其申请作出处理、如何处理，均属于上述行政机关针对“信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，故本案依法不属于行政诉讼的受案范围。

　　虽然江苏省人民政府不予受理行政复议申请决定告知了李其民提起行政诉讼的权利，但因其所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，故对李其民的起诉依法应不予受理。

　　在检索到的案例中，法院经常认定原告提出的履职申请属于信访事项。行政机关通常将此类信访作为履行法定职责申请处理；但是也存在，属于履职申请，行政机关却将其作为信访事项答复的情形。

　　可见，行政机关面对此类申请，区分属于履职申请还是信访存在困难，因此作者在文章最后总结了如何区分履职申请与信访。详述见下文。

　　(2) 属于内部层级监督行为

　　【援引案例 1】 （2018）最高法行申 2747 号

　　【法院认为】根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。

　　但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。管梅弟若对昆山市张浦镇的行政行为不服，可直接针对该行为提起行政复议或行政诉讼。其要求昆山市政府作为上级行政机关履行监督职责，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

　　【援引案例 2】（2020）苏 01 行终 417 号

　　【案情简介】2019年 11 月 2 日，原告向秦淮公安分局邮寄申请书一份，主要内容为杨晨户口信息被秦淮公安分局下属白鹭洲派出所恶意修改，请求秦淮公安分局就户籍信息是否造假给予书面回复。

　　【法院认为】根据行政诉讼法四十九条第四项的规定，当事人提起的行政诉讼应当属于人民法院受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　本案中，上诉人 2019 年 11 月 2 日要求秦淮公安分局就白鹭洲派出所是否造假户籍信息给予书面回复，该申请内容系要求秦淮公安分局督促其派出机构履责，不属于行政诉讼受案范围。

　　2.行政机关的回复对原告不产生实际影响

　　【援引案例】（2020）苏 02 行终 158 号

　　【案情简介】原告向无锡市人社局要求确认退休年龄，无锡市人社局对秦娴的申请进行了答复。

　　【法院认为】本案中，无锡市人社局的答复意见，是对秦娴的咨询进行了答复，对秦娴的权利义务没有实际影响，秦娴的起诉不符合人民法院行政诉讼的受案条件。

　　3.要求被告履职缺乏相应的法律依据

　　【援引案例】（2017）苏行终 1555 号

　　【案情简介】原告上诉称：丹阳市人民政府以房屋征收为由，向其发出催告书，限期交出被征收房屋。其先后向江苏省人民政府申请保护和要求调查处理，但江苏省人民政府没有履行职责，导致上诉人房屋被强拆，家中财物被抢走，人身自由被限制，故江苏省人民政府的行为已构成行政不作为。

　　【法院认为】上诉人称其房屋被丹阳市人民政府强拆等，向江苏省人民政府申请保护和要求调查处理，因反映问题没有得到解决，故诉请法院判决江苏省人民政府行政不作为，并责令丹阳市人民政府恢复其房屋原状，赔偿所有损失，处理相关责任人。薛夕凤的诉请实质系要求上级行政机关履行对下级行政机关的监督管理职责，而上级行政机关是否履行此类职责，必须具有明确的法律依据。

　　就本案而言，薛夕凤要求江苏省人民政府履行上述职责，明显缺乏相应的法律依据，且江苏省人民政府对薛夕凤的申请没有作出答复的行为，对其权利义务并不产生直接的实际影响，故诉请事项不属于人民法院行政诉讼受案范围的。

　　4.被告不适格

　　(1) 被告为非行政机关

　　【援引案例】（2018）苏行申 508 号

　　【法院认为】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼，必须属于人民法院行政诉讼受案范围。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，即当事人提起行政诉讼，应当是针对行政机关或行政机关工作人员作出的行政行为或不作为行为而起诉。

　　具体到本案而言，严振其是以太仓市委组织部未确认其父身份和退休金标准，侵犯其知情权等为由要求确认太仓市委组织部不履行法定职责。而太仓市委组织部并非行政机关，不具有行政法上的职责。因此，严振其起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当不予立案。

　　(2) 要求履职的行政机关对象错误，即被告错误

　　【援引案例】（2019）苏行终 892 号

　　【法院认为】《行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。

　　所谓明确的被告，必须是适格的被告。对作出的行政行为提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；对不履行法定职责行为提起诉讼的，享有相应法定职责而不依法履责的行政机关是被告。

　　当事人向不具有相应法定职责的行政机关提出履责申请，该行政机关未履责，当事人以该行政机关为被告提起行政诉讼的，该被告应非适格被告。

　　5.被诉行为不属于行政行为

　　【援引案例】（2018）苏 02 行终 284 号

　　【法院认为】本案中，高新娟认为江阴卫计委应接受其医疗事故鉴定，并委托给有关部门给予依法鉴定，但江阴卫计委在不处理医疗事故争议的情况下，没有受理医疗事故技术鉴定的职权，医疗事故技术鉴定不是卫生行政部门作出的行政行为，而是卫生行政部门在作出行政行为即处理医疗事故争议中根据需要而移交医学会鉴定的一个环节，因此，高新娟的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　6.原告不能证明被诉行为涉及自身合法权益

　　【援引案例】（2019）苏 01 行终 78 号

　　【案情简介】上诉人王志群上诉请求：1.要求市城管局向全市（全社会）公布最近五年的工作业绩考核结果及达标状；2.要求市城管局长向全市（全社会）公布自上任以来的工作业绩考核结果及达标状况；3.要求市城管局就城市卫生（主要关于满地狗屎与遍地浓痰状况）治理及合格目标向全市（全体市民）作出郑重承诺；4.要求市城管局就之前所做的“将向建议人及时发放书面回复”、“将采纳相关建议”等承诺始终不兑现的失职、渎职行为向全市（全社会）公开致歉。

　　【法院认为】公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。对于基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分其举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益。

　　对于涉及其合法权益的，即与其有公法上的利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。

　　7.原告诉讼请求不明确

　　【援引案例】（2020）苏 02 行终 157 号

　　【案情简介】朱惠忠以河埒街道办事处为被告向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认河埒街道办事处不履行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款保护其财产权等合法权益的法定职责违法；2.河埒街道办事处对其《锡房权证滨湖字第××》号合法有效房屋产权证进行补偿安置；3.诉讼费由河埒街道办事处承担。

　　【法院认为】本院经审查后认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案中，朱惠忠要求河埒街道办事处履行保护其财产权的诉请不明确，原审法院发出补正通知后，仍未能明确。

　　朱惠忠要求河埒街道办事处对其合法房产进行补偿安置的诉请，不属于行政诉讼的受案范围。综上，朱惠忠的起诉不符合人民法院行政诉讼的受案条件。原审法院所作不予立案裁定正确，应予维持。

　　8.原告主体不适格

　　【援引案例】（2020）苏 13 行终 23 号

　　【法院认为】《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”

　　上诉人其以个人名义对涉案告知及驳回复议决定提起诉讼，不符合上述规定，诉讼主体不适格，应依法驳回其起诉。

　　9.原告起诉超过法定期限

　　【援引案例】（2019）苏 12 行终 347 号

　　【法院认为】蔡年章上诉称在 2015 年 4 月 23 日现场报警，而一审法院收到蔡年章的行政起诉状的时间是 2019 年 8 月 15 日，明显超过法律规定的向人民法院提起诉讼的期限。一审法院认定蔡年章的起诉已明显超过起诉期限具有事实和法律依据。

　　10.原告起诉要求履职查处行为属于其他行政机关行政管理行为

　　【援引案例】（2020）苏 06 行终 528 号

　　【法院认为】原告起诉请求判决确认南通市公安局崇川（原港闸）分局不履行法定职责的行为违法，依据是其房屋被崇川（原港闸）经济开发区城管工作人员强拆，朱莉认为公安机关在政府征地拆迁过程中应履行相应的职责而未履行。

　　行政机关工作人员执行职务的行为系其他行政机关履行社会管理职责的活动，不属于公安治安管理范围，公安机关亦没有相应的事务管辖权。故原审法院对朱莉的起诉裁定不予立案正确。

　　11.原告起诉构成重复起诉

　　【援引案例】（2020）苏 02 行终 98 号

　　【法院认为】陈宇本次起诉的内容，与（2019）苏 0213 行初 248 号案件所涉事实、主体、诉讼标的、主要诉讼请求均相同，不仅起诉针对的拆迁补偿安置事项不属于行政诉讼受案范围，而且部分诉求构成重复起诉，故其起诉不符合行政诉讼受理条件。

　　12.行政机关未作出具体的行政行为，相对人迳行提起诉讼，缺少请求权基础

　　【援引案例】（2019）苏 1202 行初 215 号

　　【法院认为】根据本案查明的事实，目前各方当事对该评估结果尚未协商达成一致，被告是否应当按照该评估结果履职，尚处于不确定阶段。在行政主体的行政管理范围内，应当由行政主体先行处理，司法权不能代替行政权进行先期裁量。

　　因此，原告在未予被告协商一致或者被告未作出行政决定的情况下，直接要求法院判令给付或者补偿的诉求没有事实和法律依据。

　　综合以上 12 个裁判理由，我们初步总结出原告起诉被告，要求被告履行法定职责，需要符合的起诉条件包括以下几个方面：

　　1. 相对人与标的行为具有利害关系、涉及自身利益。如果公众只是对某一不法现象不满，向行政机关反映，要求查处，与自身没有直接的利害关系，其提出的申请不发生请求依法履行法定职责的效力，不属于人民法院受案范围；

　　2. 标的行为为具体行政行为，具有直接具体的履职法律依据。内部层级监督行为则不属于具体行政行为，其监督与否对行政相对人的合法权益不产生实际影响，因此公众要求行政机关监督查处下级行政机关的违法履职行为一般不构成请求行政机关履行法定职责；

　　3. 属于行政机关或被授权组织的职权范围内。在政府征收拆迁行政行为中，被征收人常会请求公安机关履行维护社会秩序法定职责，制止征收部门的强制拆迁行为，但该征收拆迁行为属于征收部门履行行政管理法定职责，依法不属于公安机关的职能管辖范围；

　　4. 请求履职的对象为行政机关或依法被法律法规授权的组织；

　　5. 行政机关负有某项职责，且原告能够初步证明被告行政机关负有某项特定法定职责；

　　6. 满足一般的起诉条件，即原告是符合《行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

　　行政机关在面对相对人提起的不履行法定职责诉讼时，可以考虑以上述条件为关键节点，梳理案件事实，根据案件具体情形，判断原告的起诉是否符合法定起诉条件，并据此做出有力的答辩。

五、法院支持原告诉讼请求与否的常见理由

　　《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　（一）主要证据不足的；

　　（二）适用法律、法规错误的；

　　（三）违反法定程序的；

　　（四）超越职权的；

　　（五）滥用职权的；

　　（六）明显不当的。

　　第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

　　（一）支持原告诉讼请求裁判理由

　　1.被告未在法定期限内履行法定职责

　　【援引案例】（2019）苏 01 行初 525 号

　　【法院认为】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

　　本案中，《商业特许经营管理条例》未对商务部门履行法定职责的期限作为规定，应适用两个月期限的规定。原告于 2019 年 7 月 24 日向被告江苏省商务厅邮寄提交申请，被告于 2019 年 7 月 26 日收到，后被告于 2019 年 10 月 29 日作出回复，超过了两个月的履职期限。

　　2.被告不予答复或者拒绝答复原告提出的申请

　　【援引案例】（2019）苏 0981 行初 37 号

　　【法院认为】原告未收到大丰区自然资源和规划局的查处结果。据此，就原告提交的 8.26 《申请书》，被告存在未履行相应法定职责的情形。

　　原告要求被告履行法定职责，对其申请查处的违法征收、出让集体土地行为依法进行处理，具有相应的事实和法律依据。

　　3.被告答复缺乏事实和法律依据，应予撤销

　　【援引案例】（2019）苏 0791 行初 224 号

　　【法院认为】本案中海州国土分局在作出[2019]1 号《行政程序告知书》时明确告知原告反映的浦南镇“康宁安居”二期违法用地问题属于其职权范围，但海州国土分局在主要事实和理由未改变的情况下作出了与海国土资行告[2019]1 号《行政程序告知书》不一致的海国土资行告[2019]2 号《行政告知书》，违反了“禁止反言”和“信赖保护”原则。

　　综上，被告作出的海国土资行告[2019]2 号《行政告知书》证据不足，适用法律错误，应当予以撤销，被告对原告申请的事项应当重新履行法定职责。

　　（二）驳回原告诉讼请求裁判理由

　　1.被告依法履行法定职责

　　【援引案例】（2019）苏 8601 行初 1499 号

　　【法院认为】被告市住建局于 2019 年 5 月 16 日收到原告的政府信息公开申请，经检索查询，于 2019 年 5 月 28 日作出被诉信息公开答复并向原告送达，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》关于政府信息公开程序的规定，程序合法。

　　被告市政府受理原告的行政复议申请后，履行了审查、答复、送达等程序，依法延长行政复议期限并向原告告知，在法定期限内作出行政复议决定并向原告送达，该行政复议行为事实依据充分、程序合法、适用法律法规正确。

　　（三）总结

　　通过上述对法院判决支持或者驳回原告诉讼请求的裁判理由分析得知，行政机关构成不履行法定职责的情形有：

　　1.该行政机关或被授权组织默示不履行有明确法律规定的职责；

　　2.行政机关逾期履行职责；

　　3.行政机关明示拒绝履行职责；

　　4.行政机关违法履行法定职责，经请求不予纠正的。

六、律师建议

　　（一）如何判断相对人的履职申请书为请求履责还是信访

　　通过数据可视化分析，不履行法定职责行政诉讼中，法院裁定驳回原告起诉的一个主要裁判理由，是原告提出的履职属于信访事项。

　　信访因其提起方式与申请履行法定职责的方式存在许多重合的地方，实务中很难区分履行法定职责与信访。须厘清二者区别，还需要根据具体请求的内容来区分，首先判断申请人请求作为的行为是否为特定、具体的行政行为。

　　与此相对的是非行政行为，比如行政机关内部上下级之间的监督行为，行政机关监督与否不会对申请人产生直接的实际影响，常见的表现形式为申请人要求行政机关查处或督促其下级行政机关停止违法行为或者履行相应职责，该种请求不属于要求被申请机关履行行政职责，根据其反映的内容，可认定为信访。

　　根据职权法定原则，履职申请成立的依据应为特定行政管理领域的法律法规或者规章规定。涉及特定行政管理领域的法律法规或者规章规定。职权法定原则是行政法的重要原则之一，职权是职责的保障。行政机关处理信访人向其提出的信访事项，主要的法律依据是《信访条例》；而公民要求行政机关履行法定职责，其依据则是涉及特定行政管理领域的法律、法规或者规章规定，并规定了特定部门的职责。

　　比如《中华人民共和国律师法》第五十二条规定了县级人民政府司法行政部门对律师及律师事务所的执业活动实施监督。该条规定，县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正；对当事人的投诉，应当及时进行调查。县级人民政府司法行政部门认为律师和律师事务所的违法行为应当给予行政处罚的，应当向上级司法行政部门提出处罚建议。

　　再者，申请人的目的是为了自身权利救济还是公益性监督。《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

　　其前半部分可对应于批评建议式信访，第二句可对应于行政救济式信访。对公民而言，“信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利”。而行政机关以作出影响行政相对人权利义务的具体行政行为的方式处理行政相对人的履职申请，是行政管理活动的具体运行，是其通过行政执法以制止危害公共利益、公民权益和维护行政管理秩序的行为。申请人要求行政机关作出公益性监督，维护社会秩序，其行为效果对象针对不特定对象，对申请人不产生直接影响，依法不应认定为履职申请。

　　（二）行政机关面对申请人提出的履职申请如何处理

　　当行政机关收到申请人寄送的履职申请书时，首要的是研读申请书的内容，是否要求行政机关作出一定的行为；其次判断要求作为的行为的法律性质，行为的作出是否有具体的法律依据，如果缺乏具体的法律依据，则依法不属于要求行政机关履行法定职责。但有时按照检索法律依据的方式还是很难判断是否属于请求行政机关履责。

　　直接有效的判断方法是，被申请人如果依据申请人的要求作出了一定的行为，该行为的法律性质是什么。如果是具体行政行为，对相对人的权益产生直接影响，则为履职申请；如果是行政机关的内部行为或其他行为，不对相对人的权益产生直接影响，则不属于履职申请。

　　比如申请人要求市人社局督促区人社局依法履行法定职责，并将督查结果以书面的形式告知申请人。问市人社局的该督促行为是否属于履行法定职责行政行为？根据具体行政行为的概念，很容易辨析出申请人提出的申请不属于要求行政机关履行法定职责，而是要求行政机关进行内部层级监督，此时行政机关只需告知申请人该项申请作出的行为属于内部层级监督行为，并告知申请人向区人社局申请履责即可。

　　经判断，申请人提出的申请确为请求履行法定职责的，比如要求行政机关作出某项行政处罚、行政许可，或要求履行征收补偿职责等，行政机关应依据相应的法律规定，按照法定程序作出行政行为，并告知行政相对人享有的相关诉权等合法权利，依法保护相对人的合法权益。而不能拒绝作出答复、逾期作出答复、对申请人的申请不予理睬甚至按照信访事项进行答复。

七、结  语

　　本文目前只就法院裁定驳回不履行法定职责起诉的裁判理由进行了着重梳理与分析，并给行政机关处理申请人提出的履职申请提出一些建议，以减少行政机关的相关法律风险。

　　由于目前没有关于行政机关履行法定职责的具体法律规定。实务中，无论是行政机关如何处理此类申请、相对人如何维护自己的具体权利，还是法院如何审理等都存在许多模糊不清的地方。

　　比如对于行政机关已作出实体内容的行为能否提起不履行法定职责诉讼，各个法院裁判观点不同，还有原告的起诉期限如何确定，举证责任如何分配，法定职责的义务来源依据具体是指什么，是法律、法规还是规章，行政协议中的约定能否成为履责的依据等等问题，还有待后续研究。

　　作者：朱剑、滕庆红、范苏、陈鹏程

　　单位：北京盈科（淮安）律师事务所 知行团队

（来源：微信公号“iCourt法秀”）