根据《刑法》第二百二十八条，非法转让土地使用权罪是以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。这个罪名是为了侵犯（保护）什么客体（法益）？

一、土地管理制度、秩序

不少人会认为，这个罪名保护的是国家土地管理制度。[1]这其实是对“违反土地管理法规”的重复，显得较为空泛，似乎只要存在“违反土地管理法规”，就导致行为具有非法性了。

例如，《城市房地产管理法》第三十八条规定：“下列房地产，不得转让：（六）未依法登记领取权属证书的。”假如你有块地，没有办证，就把土地卖了，获利超过50万元，违背了这一条，似乎就构成非法转让土地使用权罪了。但如果这样就定罪，似乎又不符合基本的公正观念，毕竟你也没有侵犯到谁的利益。

广东省阳江市中级人民法院（2017）粤17刑终145号刑事判决书就表明，被告人仅因没有办证，而被一审法院定罪，二审法院认为被告人违反了国家土地登记管理制度，但尚未达到严重扰乱土地管理秩序的危害程度，情节显著轻微，危害不大，改判无罪。

仔细想想，土地登记管理制度似乎也属于国家土地管理制度、土地管理秩序的组成部分。违背土地登记管理制度，为何就没有严重扰乱土地管理秩序？区别就在于是否严重吗？严不严重，怎么判断？笼统地强调国家土地管理制度、土地管理秩序的观点，并不能得出可供预测的答案。

“违反土地管理法规”其实就是违反土地管理制度、秩序。“土地管理”的范围本来就比较广泛，只要对土地稍微有些限制的规定，都可以认定为“土地管理”规定。如果所有“违反土地管理法规”而转让土地使用权的行为，都构成非法转让土地使用权罪，那无疑会把一些似乎不必要进行刑事处罚的行为纳入这个罪的处罚范围。

二、非法性

非法转让土地使用权罪强调“非法性”。“违反土地管理法规”是否就代表着整个行为的“非法性”？

王力军非法经营再审改判无罪案指出：“判断违反行政管理有关规定的经营行为是否构成非法经营罪，应当考虑该经营行为是否属于严重扰乱市场秩序。对于虽然违反行政管理有关规定，但尚未严重扰乱市场秩序的经营行为，不应当认定为非法经营罪。”

从王力军案可以看出，行为违反一些行政管理规定，不必然具有非法性。对于非法经营罪来说，严重扰乱市场秩序是体现非法性的本质特征。

非法转让土地使用权罪与非法经营者同属“扰乱市场秩序”的罪名，显然应该具有同样的法益逻辑。不能仅因为“违反土地管理法规”，就直接判断非法性了。

三、土地市场秩序

《刑事审判参考》第1451号指导案例“青岛瑞驰投资有限公司、栾钢先非法转让土地使用权案”指出：非法转让土地使用权罪，“保护的客体是国家的土地管理制度和正常的土地市场秩序，即通过严惩‘炒地’行为，防止国有资源流失，保证土地计划严格实施，防止‘炒地’扰乱市场秩序，损害社会公共利益”。

这就意味着，除了土地管理制度，还有土地市场秩序这个法益。市场秩序虽然也显得较为抽象，但不同于土地管理制度。对比同一节的其他罪名，合同诈骗罪、组织、领导传销活动罪、虚假广告罪等都会侵犯市场主体的利益，构成对自由、公平、等价有偿、资源得到合理配置的市场秩序的干扰。土地市场秩序同样要考虑一些利益。

有观点指出：“土地使用权包含对土地的占有、使用、收益权能，土地使用权自身的流转性也具有经济价值，土地使用权制度存在的目的就在于促进土地资源的合理有效利用，无论是作为环境资源，社会保障资源，还是经济资源，关键在于促进其使用价值的实现。非法转让、倒卖土地使用权的行为要么违反土地的规划用途，对土地资源进行破坏性开发，要么闲置土地，利用各种手段哄抬价格赚取差价，使得土地的效用得不到发挥，无疑都会造成土地资源无法得到正常、合理的配置，而正常、合理，有利于发挥土地效用的配置关系本身就是一种市场资源利益。因此，非法转让、倒卖土地使用权罪的保护法益土地市场的正常交易秩序，这种秩序不是一种纯粹的行政管理状态，其性质是一种市场资源利益。”[2]

因此，土地市场秩序中，土地利益本身就要得到保护。转让土地行为，虽然存在违反一些土地管理法规，但没有违反土地规划用途，没有造成土地资源破坏性开发，没有“炒地”，不构成严重扰乱土地市场秩序，不应该定非法转让土地使用权罪。

四、小结

《土地管理法》第一条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”

从立法目的也可以看出，土地管理只是手段，背后的维护土地公有制、保护、开发土地资源、合理利用土地、保护耕地，才是真正目的。应该结合土地管理背后的目的来理解非法转让土地使用权罪的法益。

注释：‍‍‍‍‍

[1]邹清平：《非法转让、倒卖土地使用权罪探析》，载《法学评论》2007年第4期。

[2]郭旨龙、杜佩：《非法转让、倒卖土地使用权罪中“变相入罪”问题研究》，载《警学研究》2024年第8期，第92页。

首发：微信公众号“黎智鹏说刑法”