（2019）浙10行终316号

2014年4月30日，某市国土资源局发布《采矿权挂牌出让公告》，以公开挂牌方式出让建筑用花岗岩矿采矿权，农资公司预交竞买保证金700万元，于2014年6月4日竞得该宗采矿权，双方签订了《采矿权挂牌出让成交确认书》。2014年6月25日，双方签订《采矿权有偿出让合同》，合同第5条约定出让金为人民币9010万元，自合同签订之日起15日内一次性付清；第8.2条约定矿山红线内的道路、堆场、山林、青苗等政策由镇人民政府负责处理，其中矿山山皮、青苗等迁移费用650.51万元，堆场、道路建设等费用369.3411万元，受让人在合同签订后10日内一次性支付给镇人民政府；第27条约定受让人必须按照本合同约定按时支付采矿权出让所得，如果受让人不能按时支付采矿权出让所得的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的2‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过3个月的，出让人有权解除合同，取消受让人该采矿权的受让资格，并可要求受让人赔偿因违约造成的经济损失。合同签订后，农资公司于2014年7月16日支付出让金1000万元、政策处理费用500万元。后双方发生纠纷，农资公司曾要求解除合同并由某市自然资源局承担违约责任，某市自然资源局亦曾告知农资公司并作出决定，解除本案采矿权出让合同。诉讼中，农资公司最终的诉讼请求为要求继续履行合同。

某市自然资源局虽未明确表示同意履行合同，但其最终答辩意见中同意继续履行合同的意思表示明显，故可认定双方当事人均有继续履行原合同的意愿，为了加快资源利用，发展当地经济，及时满足民生需求，可判决合同继续履行。农资公司逾期支付出让金的事实清楚，合同中针对农资公司方约定的“滞纳金”实为违约金，某市自然资源局没有充分的证据证明其因农资公司违约造成的损失，其主张按逾期付款数额的日千分之二计算的违约金显然过高，农资公司申请减少，可参照合同法有关规定按同期银行贷款基准利率上浮30%计算。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第二款等规定，判决：一、农资公司与某市自然资源局继续履行2014年6月25日签订的《浙江省采矿权有偿出让合同》；二、农资公司在判决生效后九十日内支付拖欠的出让金7310万元、政策处理费用519.8511万元并支付违约金（违约金按中国人民银行规定的同期贷款基准利率上浮30%自2014年7月11日起计算，农资公司已支付的出让金1000万元按逾期5日计算，农资公司尚未支付的出让金7310万元的违约金计算至出让金付清之日止）：三、驳回农资公司其他诉讼请求。

涉案合同签订后，被上诉人支付了部分出让金、政策处理费用，期间双方虽均表示解除合同，但之后有关部门组织双方当事人就继续履行合同进行了协商，双方对此亦表示同意，故一审判决合同继续履行，并无不当。

最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定：“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”。本案中，被上诉人起诉主张涉案合同第27条约定的违约金过份高于造成的损失，请求法院予以减少。上诉人在一、二审期间均未提交因被上诉人违约造成其损失的相关证据，故原审认定涉案合同中约定的每日千分之二的违约金显然过高，综合本案实际情况及上诉人实际损失等因素，对合同中约定的违约金进行调整得当。

综上，判决如下：一、维持某市人民法院xxx号行政判决书第一、三项；二、撤销某市人民法院xxx号行政判决书第二项；三、将上诉人与被上诉人所签订的《采矿权有偿出让合同》中第二十七条约定的每日按迟延支付款项的2‰向出让人缴纳滞纳金，调整为按中国人民银行规定的同期贷款基准利率上浮30%自2014年7月11日起计算至2019年8月19日、2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率上浮30%计算至出让金付清之日止。

滞纳金系各方在合同中明确约定的条款，滞纳金产生是因未按合同约定付款时间支付采矿权出让价款造成，系违约产生，故虽然约定名为“滞纳金”，其本质实为具有弥补性和惩罚性性质的“违约金”，系当事人意思自治的范畴，亦系当事人自愿处理民事权益的行为，未违反相关法律法规，法院对此认定正确。违约金具有“补偿和惩罚”双重性质，系以赔偿非违约方的损失为主要功能，而非旨在严厉惩罚违约方。鉴于违约金主要体现为一种民事责任形式，因此对数额过高的违约金条款，人民法院可以根据当事人的请求适当进行调整。[ 全国民商事审判工作会议文件：《充分发挥民商事审判职能作用，为构建社会主义和谐社会提供司法保障——在全国民商事审判工作会议上的讲话》（2007年5月30日），载最高人民法院民事审判第二庭编：《民商事审判指导》总第11辑，人民法院出版社2007年版，第55～56页。]本案中，某市自然资源局未提供证明其实际损失的证据，同时农资公司要求法院对违约金标准进行调整，故法院有权认定违约金显然过高并进行适当调整。

1、损害赔偿说

滞纳金是一种因占有国家款项而应缴纳的一种补偿，实质为损害补偿。是一种公法上的金钱给付之债，当清偿期届满时，如果不能如期履行义务，就会构成迟延履行。从这个角度讲，公权力即具有债权属性，相当于私法债务关系中的延迟利息，具有对延迟交纳实行民事处罚的性质。[ 张守文：《税法原理》，北京大学出版社，2007年，第92页。]即要求不按约定履行义务的合同一方承担违约责任。

2、行政强制说

有的学者认为滞纳金属于行政秩序罚，是一种为了督促其按时履行义务而采取的强制方法。持该观点的学者认为，当义务人滞纳款项时，即属不遵守行政法上的义务而构成秩序违反行为。制裁纳税义务人之过失违反义务行为，非以惩戒或执行为目的，对其课以滞纳金作为行政秩序罚。

《行政强制法》第12条第（1）项所讲的滞纳金仅指行政机关在行政管理活动中收取的滞纳金。平等主体基于合同的规定所产生的滞纳金，不属于行政管理活动中的滞纳金，不受《行政强制法》调整。[ 江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编著：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第95页。]

3、行政处罚说

有的学者认为，由于滞纳金的征收比率远远高于银行贷款利率，具有经济制裁的性质，有明显的惩罚性或制裁性，是一种最直观的经济制裁的惩罚方式，可以将其等同于罚款，归为行政处罚的范畴。此外，在滞纳金不能迫使义务人履行义务时，最终仍需与行政处罚一样，采取直接强制执行手段。并且对于滞纳金与罚款而言，均属于行政法关系上所采对违反义务者之广义制裁方法，均以行政机关为行使制 裁权之主体，以违反行政法上义务者为制裁之客体。故有的学者认为滞纳金和罚款属同一范畴。

在采矿权出让纠纷时，司法实践中多采用损害赔偿说，即将滞纳金定性为违约金。我们认为，此种定性较为合理，首先，逾期缴纳采矿权出让收益并不构成行政处罚的理由；其次，虽然《行政强制法》规定“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。”但在采矿权出让合同中，采矿权人给付金钱的依据是出让合同，而不是行政机关作出的行政决定，因此《行政强制法》适用的前提可能存在瑕疵；最后，采矿权人缴纳采矿权出让收益的方式、期限并无法律强制性规定，而是行政机关根据采矿权人的申请等实际情况所做出，因此双方在款项缴纳方面的权利义务属于民事法律关系调整更为恰当。

1、采矿权出让合同中滞纳金可以调整

如前所述，滞纳金属行政法律体系中的概念，但在采矿权出让合同中，很可能认定其性质为违约金。对于违约金而言，《民法典》五百八十五条：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。” 因此滞纳金可以调整。

退一步讲，若法院认为采矿权出让合同中的滞纳金属于执行罚，根据《行政强制法》第35条、36条、37条、45条之规定，加收滞纳金的基本程序应为书面催告——听取陈述申辩——作出决定。从上述程序中我们可以看到，采矿权人是有陈述申辩机会的，如果采矿权人申辩理由正当，则根据《行政强制法》第四十二条之规定，“行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”由此可知，滞纳金并不等同于一般税费，在符合法律规定的条件下，可以进行减免。因此，一旦发生加收滞纳金的执行程序时，采矿权人应当及时进行陈述申辩，争取降低加收高额滞纳金的风险。

2、采矿权出让合同中滞纳金存在上限

财政部、国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知（财综〔2017〕35号）第八条规定：“欠缴探矿权、采矿权价款的，依据《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》规定的标准缴纳滞纳金，最高不超过欠缴金额本金。”

第五百八十五条   当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。

约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。

第十二条   行政强制执行的方式：

（一）加处罚款或者滞纳金；