离开老东家已有若干年头，但咸吃萝卜淡操心，对海关行政处罚还是无法淡忘。20年来，海关行政处罚的制度设计，一成不变，但贸易环境和海关监管一直在变，海关处罚制度的设计与贸易环境的发展状况已渐行渐远，矛盾突显，需要及时修正。下面几个对海关行政处罚制度的思考，算是抛砖引玉，与业界共勉，欢迎指正。

一、海关行政处罚的执法主体究竟是谁？

海关监管进出境商品，无论是企业或者个人，只要与进出境商品的税款或者许可证件等有关，均有可能触碰海关监管底线，重者被认定走私，轻者被认定违规。被认定为走私的，可能追究刑责，由海关缉私予以侦查并移送起诉；被认定为违规的或者未追究刑责的走私行为，由缉私调查并由海关作出行政处罚决定。

缉私调查，海关处罚，看上去就有点分裂。这种海关缉私体制，缉私作为海关内部的一个执法部门，近20年来，大家相安无事，没有问题。但是，缉私机构变成公安部的一个内设部门之后（缉私是否为公安部内设部门，有待商榷），行政处罚面临下列两个突出问题：

1、权责一致：公安缉私调查海关行政违法案件（包括违规和走私行为），但海关最后作出行政处罚决定，是否符合权责一致的行政原则？从海关行政处罚的法律救济层面看，这个问题表现得尤为突出，企业或者个人不服海关的处罚决定，提出行政复议或者行政诉讼的，海关需要承担处罚决定被撤销，或者败诉的执法风险。那么，海关作为行政执法责任者，却无权调查，而缉私行使调查权，不需要承担执法责任，这样的矛盾将会逐步突显。

2、执法统一：海关作为一个国家行政机关，对外作出行政处罚决定，执法标准应当统一。但是，海关行政处罚案件，适用普通程序的（包括检验检疫案件），由缉私调查、审理，最终海关作出处罚决定；适用简单程序的，直接由海关调查、审理并作出处罚决定；另外，海关知识产权案件也由海关调查、审理并作出处罚决定。这样，海关行政处罚案件，有的由公安缉私调查处理，有的由海关直接调查处理，不同办案部门，案件的证据标准和执法尺度可能不一样，必然影响海关执法的统一性。

建议：缉私机构专司打击走私犯罪，履行侦查、拘留、执行逮捕和预审职责；海关行政处罚案件，全部交由海关调查、审理，并作出行政处罚决定，以保证海关行政执法的权责一致和执法统一。

二、涉税走私行为，“罚款”比“没收货物”

更为妥当。

走私，不仅限于走私犯罪，对于情节较轻的走私行为，如偷逃税款少于20万元（单位）或者10万元（个人）的，依法也不需要追究刑事责任。此外，对于携带或者偷运少量违禁品的，也不需要入刑。对不需要追究刑事责任的走私行为，予以行政处罚，没收走私货物并处罚款（《海关行政处罚实施条例》第七条、第九条）。

对于偷运、藏匿、伪装、伪报违禁品出入境，或者从非设关地偷运普通商品出入境（涉税商品），定性走私行为，没收走私货物，没有人表示异议；但是，向海关伪报、瞒报价格或者商品名称，导致漏缴税款的，如果对其没收走私货物，因货物所有权和没收比例问题，争议一直很大：

1、所有权法律争议：走私行为人，常常只是货物进出口的代理人，并不是货物所有权人，涉案货物如果不是走私行为人自己的，而是属于第三方的，海关没收涉案货物，可能侵犯所有权人（货主）的物权，这对无过错的善意第三方来说，是极不公平的。

2、没收比例的合理性争议：低报价格走私，因货物已申报一部分价格，缴纳一部分税款，但瞒报一部分价格，偷逃一部分税款。所以，海关没收全部货物并不合理，合理的做法是没收少报部分相对应的货物；在海关执法实践中，低瞒报价格走私案件也是仅仅没收漏缴税款占应缴税款的比例相对应的走私货物，即没收相当于低报价格的部分货物，或者只追缴低报价格部分货物的等值价款，而不是没收全部涉案货物。

所以，对于伪瞒报价格等贸易渠道的偷漏税款案件，如果不认定为走私行为，不没收走私货物，而是根据偷逃税款的数额，责令补缴税款，并处偷逃税款一定倍数的罚款（3倍以下），则“过罚相当”更为彰显，处理操作也更为简单。

建议：在《海关行政处罚实施条例》中引进“贸易瞒骗”的概念，将贸易渠道涉税走私行为，重新定义为“贸易瞒骗行为”，不再以“走私行为”定性，用罚款加补税的处理方式予以惩处，较为合理妥当。具体条文表述为“违反海关法及其他法律、行政法规，经过设立海关的地点，以藏匿、伪装、瞒报、伪报等方式逃避海关监管，运输、携带依法应当缴纳税款的货物、物品进出境的，或者擅自销售保税货物、特定减免税货物，偷逃应纳税款的，是贸易瞒骗行为，处偷逃应纳税款3倍以下的罚款”。

三、“资格罚”可以考虑全面取消。

报关企业或者报关人员，如果违反了海关监管规定，除了经济罚款之外，法律规定还应当实施资格罚，即暂停报关业务，取消报关资格，或者撤销注册登记。报关企业暂停业务或者撤销注册登记，相当于对企业判处其死缓或者死刑，犯了一个小小的错误，就置其于死地，确实有些“过罚不当”。因此，从2004年《海关行政处罚实施条例》颁布实施以来，海关很少对企业实施资格罚，特别是近十年以来，海关基本没有对报关企业实施资格罚的案例。

如果对《处罚条例》进行事后的立法评估，其中占7个条文的资格罚条款（占全部条文的10.2%），基本属于摆设性条款，究其原因，是法律条文规定的“过罚不当”，而且现在海关也取消了报关人员的从业资格门槛，不存在报关员的资格罚问题，另外，报关企业的信用管理制度已经得到全面实施，海关法律没有必要再继续保留对企业的资格罚。所以，可以考虑全面取消资格罚的法律规定。

四、程序性违规应当适用“定额罚”。

企业违反海关监管规定，有的可能导致漏缴税款或者许可证管理，有的可能只是影响海关监管秩序或者影响海关统计，违规行为不影响税款征收与许可证管理的，称之为“程序性违规”。《处罚条例》第十八条第一款规定，对各种违规行为，处案值5%-30%的罚款，第二款规定，违规导致漏税的，另处漏税款1倍以下的罚款，违规导致不能提交许可证的，另处案值30%以下的罚款。

但是，上述第二款涉税涉证另处罚款的规定，在执法实践中基本上也没有实施过，主要原因是处罚过重，企业无法承受，“过罚不当”的规定导致法律在实践中无法实施，应当废除本条第二款的规定。

所以，本条第一款对各种违规行为的处罚标准，应当根据是否影响税款征收或者许可证管理，予以区别对待。

建议：对涉税违规行为，处税款30%-2倍罚款；对涉证违规，处货物价值5%-30%的罚款；对既涉税又涉证的违规，择一重者处罚；对不涉税也不涉证的违规行为，处以人民币10万元以下的定额罚。

五、货物与物品的违规处罚应当同等对待。

企业从贸易渠道进口的商品，海关法称为“货物”，个人从旅检携带或者邮件寄递进境的商品，海关法称为“物品”，货物与物品，进出口税率不同，监管方式不同，海关对其违规处罚标准，也不尽相同。

现行法律规定，旅客携带进境物品或者邮递物品，违反海关监管规定，处罚物品价值20%以下罚款，但企业进口货物，如果构成违规，处货物价值5%-30%的罚款。显然，对企业进出口货物违规行为的处罚较重，对旅客携带或者寄递物品违规行为的处罚较轻，将货物与物品区别轻重，不同对待，依据不足，合理性欠缺。

建议：将货物与物品，统一称之为商品，无论是企业还是个人，对商品进出境的涉税违规案件，统一按漏缴税款的30%-2倍罚款；对涉证违规的，统一按商品价值5%-30%罚款。

六、影响出口退税的法定处罚幅度过高。

货物出口，可以向税务部门申请出口退税，将已缴纳的进项增值税按一定比例退还给企业。如果出口货物税号申报错误，将低退税率的商品申报为高退税率的商品，构成税则号列申报不实影响出口退税的，根据《处罚条例》第十五条（五）项的规定，处申报价格10%-50%的罚款。

上述申报不实影响出口退税的案件，在实践中发生率很高，企业复议、诉讼率也很高，主要原因是两个：

1、法定处罚幅度过高：影响出口退税的申报不实案件，大多为税号申报错误，税号不同，退税率就不一样，影响退税款取决于两个税号的税率差，但两个税号的税率差很少超过10%。而法律规定处罚幅度最低为申报价格10%的，最高可处50%的罚款，显然处罚过重。海关实际上也很少按照这个处罚幅度执行，只是按照可能影响出口退税金额的30%-1倍进行罚款。

2、“影响出口退税管理”存在歧义：“影响出口退税”与“影响出口退税管理”有何不同？我们理解，“影响出口退税”的概念比较明确，与“影响国家税款征收”的意思相同，属于实体性违规，而“影响出口退税管理”的概念含混不清，具有程序性违规的意思，程序性违规不能按申报价格或者退税额度的比例进行处罚。

建议：影响出口退税申报不实的处罚规定，由于影响较大，歧义较多，应当及时予以修改。《处罚条例》第十五条（五）项建议修改为“影响出口退税的，处多退税款30%以上2倍以下的罚款”。

来源：微信公众号“老林说法”