一、引言

　　我国《消防法》规定，只有公安消防部门可以对火灾原因作出认定，而该认定一旦做出，责任人将面临承担三大法律责任的风险。一份火灾事故认定书，牵涉三大法律责任，而对此，现有法律法规本身却未有详细规定实体和程序以及诉讼程序的具体相关问题。火灾原因认定书是否属于具体行政行为，对其不服能否提起行政诉讼。一直以来，法学界是争论不休，司法界的观点也是难以统一。

　　近年来，随着人民法院行政诉讼受案范围的不断扩大，随着司法权对行政权力监督的不断深入，人民法院受理并审理的当事人不服公安消防机构火灾原因认定的行政诉讼案件越来越多，火灾原因认定可诉性研究引起法律实务界，消防界人士的广泛关注。

二、研究火灾原因认定行为可诉性的意义

　　我国《消防法》第51条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后发生火灾事故的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关安消防机构根据火灾现场勘验，调查情况和有关的检验，鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”我国《消防法》赋予公安机关消防机构实施火灾原因调查的法定职责。

　　无论刑事诉讼，行政诉讼，还是民事诉讼程序中，火灾事故认定书都是主要的证据。由于该认定书涉及当事人的三大法律责任，是三大诉讼中最重要、最核心的证据，涉及当事人的重大利益，而且又是消防机构的法定职责，因此，该行为是否可诉成为司法实务中不可回避的焦点问题。

　　(一)我国《消防法》、《行政诉讼法》及司法解释规定不明确，各地执行不一。

　　我国《消防法》没有规定火灾原因行为是否可诉，我国《行政诉讼法》及相关司法解释也没有明确涉及此内容。相关人等及利益团体认识不一。2000年3月20日公安部给福建省公安厅《关于火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围问题的批复》中称，“火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论。其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。”公安部规定自己的行为的可诉，显然没有法律依据并有违法以及逃避司法审查之嫌。

　　法院处理此类案件，或苦于没有法律规定，或迫于利益团体的压力，往往以火灾事故认定行为不是具体行政行为，不属于法院的受案范围为由，裁定不予受理。甚至有的法院居然依据公安部《关于火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围问题的批复》不受理此类案件。

　　（二）没有救济途径

　　鉴于消防机构的专业性，权威性以及国家行政机关的背景，其作出的火灾原因认定会被认为有着很高的证据效力，往往会被用作定案的根据。公权无监督，私权就无救济。如果火灾原因认定不接受行政诉讼程序的司法审查，那么当事人的权利将失去救济途径。

　　（三）火灾原因认定书与三大法律责任相关联，是定案的关键证据

　　无论在刑事诉讼程序，行政诉讼程序，还是在民事诉讼程序中，火灾事故认定书都是主要的证据，为依法追究火灾当事人法律责任奠定事实基础。由于该认定书涉及当事人的三大法律责任，是三大法律责任中最重要，最核心的证据，涉及当事人的重大利益，而且又是消防机构的法定职责，因此，该行为是否可诉称为司法实务中不可回避的焦点问题。行政诉讼案件的发生大都与民事诉讼有关。

　　许多当事人提起火灾行政诉讼，要么为挽回民事诉讼中败诉责任而提起，当事人认为民事案件败诉主要原因是消防部门出具的火灾原因和火灾事故责任认定结论不利于自己，便在提起上诉或者申诉期间，试图功能通过提起行政诉讼，推翻消防部门的结论，从而达到民事案件审理中占据主动；或者是担心在今后的民事诉讼中，依据消防部门出具的火灾事故调查结论，可能要承担败诉责任而提起的诉讼。

三、火灾原因认定行为是否可诉

　　关于火灾原因认定行为是否可诉的问题，理论界或实务中，主要有两种观点：一种观点是，消防机构的火灾事故认定一经作出，即成为责任人承担民事责任甚至刑事责任的重要依据，可以说对当事人的权利义务影响重大，因此属于行政诉讼的受案范围。另一种观点是，火灾事故认定只是公安消防机构借助一定的科学方法和手段、经过勘验调查得出的客观结论，其本身不直接对当事人的权利义务做出安排，不具有可诉性。

　　（一）不可诉说

　　认为火灾事故原因认定行为不可诉的主要理由是：

　　1、不可诉说的理论依据。从诉讼法意义上，具体行政行为至少包括以下方面的含义：可诉的具体行政行为应是直接对当事人的权利义务产生影响的行为。具体行政行为应是一个完整的行政行为。具体行政行为应是具有强制执行力的行为。具体行政行为一经生效，就具有强制执行效力，而不仅仅是对客观事实的一种描述，这也是具体行政行为对行政管理相对人权利义务产生影响的直接表现。无法执行，或者说不能通过执行手段对当事人权利义务产生影响的不是具体行政行为。

　　持此不可诉说观点的人以此为据，结合火灾事故原因认定行为的特点对其法律性质作出判断：

　　（1）火灾事故原因认定不是行政诉讼法意义上的具体行政行为。其不涉及对法律性质的判断，不直接对当事人产生具体的权利义务关系，并不是为针对某一特定当事人而做出的，而是用科学的方法对一种客观事实的科学分析认定。其认定不是对火灾事故最终的处理，也不直接创设或消灭当事人的权利与义务，尚不能对公民，法人和其他组织的权利义务直接产生实际影响。

　　（2）公安消防机构就火灾原因作出的认定应是一种专业技术鉴定，其性质和特点决定其不具备可诉讼的条件。其运用科学技术对一种事实的分析与认定，通过对火灾现场提取的痕迹物证进行技术鉴定等方法，对火灾这一特定法律事实的产生原因，事故责任，进行客观的事实评价，其性质是一种调查方法，是一种专业技术鉴定行为。

　　（3）火灾原因认定结论作为一种鉴定结论，只具有证据作用。

　　（4）火灾事故责任认定是一种准行政行为。准行政行为是国家行政机关单方面以观念表示的方式作出的、自身不直接产生特定的法律效果的行为。准行政行为的实施主体是行政机关和法律、法规授权的组织，其具体的实施也是以行政机关所具有的职权，职责为依据，从外观上来说与具体行政行为同样具有主体的特定性和内容的公共性。但是准行政行为仅是行政主体具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态本身并不为相对人设定任何权利义务，要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。因而准行政行为不具有结果的现实性，原则上不可诉。

　　2、不可诉说引用的公安部依据

　　公安部2000年3月20日对福建省公安厅《关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围》的批复认为“火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论，其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定。”不可诉说据此认为，火灾事故原因认定行为是不可诉的。

　　目前，涉及火灾事故责任认定可诉性的依据主要是公安部颁布的《火灾事故调查规定》的规定，火灾原因，火灾事故责任的重新认定决定为最终决定。根据公安部上述规定的精神，有些省份颁布的地方性法规中，也有将火灾重新认定行为视为最终局行为的条文，如《海南省消防条例》、《河南省消防条例》、《黑龙江省消防条例》等，但据统计，也有相当多的地区在地方性法规中并未规定公安机关对火灾事故责任认定的行为为终局行为。

　　3、不可诉说引用的法律及司法解释依据

　　《行政诉讼法》第11条、第12条和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条对行政诉讼的受案范围作出了正反两方面的规定。《行政诉讼法》第11条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对行政机关具体行政行为不服提起的诉讼，明确提出了“具体行政行为”这一核心标准，而《若干问题的解释》则规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

　　我国《消防法》第51条第3款：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”持不可诉说的的人认为，火灾事故认定书应直接作为处理火灾事故的证据。

　　不可诉说认为，以上法律及司法解释均没有将火灾事故原因认定纳入行政诉讼的范围，实际上，由于该行为不属于具体的行政行为也不可能被纳如行政诉讼的范围。

　　4、不可诉说在实践中的案例

　　2010年10月14日，苍南大队对“2010年8月11日龙港镇购物中心141-144号民房”火灾事故作出认定，黄某等人向温州市公安局消防支队提出了火灾事故认定复核申请，温州支队维持了苍南大队的认定结论。5月9日，原告黄某三人就火灾事故认定将苍南大队作为被告，向苍南县人民法院提出了行政诉讼。6月15日，苍南县人民法院依法组成合议庭，开庭审理了此案，苍南县人民法院根据2009年5月1日实施的我国《消防法》第51条第3款的规定，公安机关消防机构制作的火灾事故认定书，作为处理火灾事故案件的证据使用。因此，火灾事故认定行为不是具体行政行为，原告对火灾事故认定提起行政诉讼不符合最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条的规定。据此，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第44条第1款第1项的规定，法院依法驳回了原告黄某三人请求撤销被告苍南县公安局消防大队于2010年10月14日作出的苍公消火认字（2010）0002号火灾事故认定的诉讼。

　　类似的案件，宁夏盐池县法院审理该自治区首起涉及火灾事故责任认定的行政案件，则当庭裁定不予受理。贵州云岩的一起案件中，法院通过最终审判决撤销公安机关作出的《火灾事故责任认定决定书》后，又通过审判监督程序，依据上述公安部公复字（2000）3号文件，再审驳回了当事人的起诉。

　　实务中，还有很多这样的案例，法院多以不属于受案范围为由，依照我国《行政诉讼法》第41条第4项、第42条以及最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第44条第1款第1项的规定，应作出不予受理的裁定。

　　5、持此说者多为消防管理人员

　　实务中，持不可诉说者主要消防管理人员，有着明显的自我保护心理。

　　（二）可诉说

　　认为火灾事故原因认定为系具体行政行为，属于可诉的。可诉说的理由：

　　1、法理依据

　　认为可诉的法规依据有以下几点：

　　（1）做出火灾事故原因认定的主体系公安消防机构，作出认定行为系其法定职责，是作为行政主体运用、行使法定职权的外在表现形式。

　　（2）火灾事故原因认定行为是针对某一特定火灾案件的利害关系人而作出，因此，系针对特定的行政相对人作出。

　　（3）火灾事故原因认定只能对某一特定的火灾案件中的行政相对人一次适用；火灾事故责任认定行为属于针对特定火灾案件中的行政相对人所涉及的火灾原因，这一特定的事项所作的一种确认，可以引起行政法律关系产生、变更和消灭并产生一定效果的行为，因此，应当属于具体行政行为中的行政确认行为。

　　（4）不能将火灾事故原因认定行为视作一种证据或是鉴定结论而否定该行为的可诉性，因火灾事故原因认定与鉴定结论存在着作出主体不同、法律适用不同、救济方式不同多种差异。

　　可诉说认为：火灾事故原因认定行为与证据上规定的鉴定结论形式显著不同，因此也并非通常意义上理解的鉴定结论。主要区别在于：第一，最高人民法院颁布的《行政诉讼证据规定》对行政诉讼中作为证据进行使用的鉴定结论的表现形式作了界定，根据学界目前对于鉴定结论的性质较为公认的理解，鉴定结论应当遵循专门性规则。“专门性规则”是指在发现案件事实的过程中，鉴定结论只能针对案件中需要专门知识才能解决的“专门性问题”，而不能针对所涉及的法律问题得出结论。鉴定结论一般只能作出事实评价，而不能作出法律评价。而火灾事故原因认定正与之相反，作出该事故原因认定需要适用相关的法律条文，因此，火灾事故原因认定在形式上与鉴定结论区别明显。第二，根据目前的鉴定机构管理体制，鉴定机构均为专业性的社会中介组织，其之间不再存在上下界的管辖关系，鉴定结论不服，根据证据规则，只能申请重新定鉴定；而对火灾事故责任认定不服，应当向上级公安机关申请重新认定，上级公安机关可以改变、维持、撤销下级公安机关作出的认定结论。第三，鉴定结论和火灾事故原因认定的外在形式不同，鉴定结论报告中，需有作出鉴定的相关专家签署名，在诉讼中若有当事人对该鉴定结论提出异议，可以在诉讼程序中申请有关专家出庭接受质询，但火灾事故原因认定结论以公安机关的名义出具，在诉讼中也并无对此提出异议或要求公安消防机关有关人员出庭接受质询的相关程序。

　　2、主流观点

　　中国政法大学应松年教授表示，相对人对火灾事故责任认定不服可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。

　　就笔者目前的实务经验以及收集到的资料，涉及火灾事故原因认定是否可诉，基本分为两类观点，一类认为该认定行为为具体行政行为，可对此提起行政诉讼；另一类观点则认为，该行为不具有具体行政行为的特征，不可经由行政诉讼的方式进行审查。两类观点中，以支持火灾事故责任认定行为可诉的观点居多。

　　3、法律及司法解释依据

　　（1）我国《行政诉讼法》第11条第1款列举了7项可诉行政行为后，紧接着在第8项又作出概括性受案范围的规定，即认为行政机关侵犯其人身、财产等权利，均可提出行政诉讼。这些行为主要包括：行政确认、行政裁决、行政给付及行政证明行为。火灾认定是行政确认行为，是具体行政行为，属于该条规定的受案范围。从最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条同样可以看出，公民、法人或其他组织对行政主体作出的行政行为，排除除规定性的6种不属于受案范围的情形之外，均可提起行政诉讼。火灾原因认定并未包括在排除性受案范围之中，法律亦未明确规定禁止受理，因此，法院则可以受理该类案件。这里的逻辑关系是：没有明确排除的就应该受理。

　　（2）虽然公安部《火灾事故调查规定》第31条规定火灾事故责任的重新认定为最终认定，但我国《行政诉讼法》第12条规定，公民、法人或其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼人民法院不予受理。而最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第5条将“法律”明确为全国人民代表大会及其常委会制定、通过的规范性文件，显然不含规章。公安部《火灾事故调查规定》中对“火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定”的规定及公安部关于火灾事故责任的认定不属于我国《行政诉讼法》第11条规定的受案范围的批复属于规章，依照我国《立法法》第42条之规定因公安部既不是立法机关，也不是司法机关，其无权作出司法解释，却对我国《行政诉讼法》第11条规定的受案范围作出解释、界定以及对法院的受案范围做出限制性的规定，超出了自己的职权范围，是一种违宪的行为，故不能作为有效的规范性文件采用。我国《立法法》第79条第1款规定，法律的效力高于规章。公安部的规章在与行政诉讼法等基本法律的规定不一致时，法院应该均法律的规定而不能参照规章的规定审判案件，法院应根据我国《行政诉讼法》第11条的规定予以受理。

　　由此，可以得出这样的结论，就是公安部的此规定只是属于部委的行政规章，无权规定最终裁决，它属于行政越权，违背了我国《行政诉讼法》第12条第4项之立法精神，不能以此排除司法审查。由于消防机构的认定是行政确认行为，因此，上一级消防机构的重新认定行为，实质上就是行政复议。按照我国《行政复议法》的规定对行政复议不服的，理所当然可以依法提起行政诉讼。所以消防机构作出的火灾原因和火灾事故责任认定是非终局裁决的行政复议，属于行政诉讼案范围。

　　（3）2002年6月20日最高人民法院行政审判庭给浙江省高级人民法院的电话答复和浙江省高级人民法院给台州市中级人民法院的批复中却已经认为：“公安消防机构作出的火灾原因认定是具体行政行为，并已对当事人的权利义务产生了实际影响，当事人不服可以依法提起行政诉讼。”

　　4、支持可诉说的地方规定

　　（1）《四川省消防条例》第49条规定，具有行政主体资格，有权在本区域内作火灾原因、事故责任认定。该认定在法律尚未明确排除或者禁止司法审查，对公民的权利义务也产生了实际影响，是可诉行政行为，属于人民法院行政案件受案范围。

　　根据我国《行政诉讼法》第52条、第53条的规定，法院审判行政案件以法律、行政法规的地方性法规为依据，对规章可参照适用。四川省人大常委会颁布的《四川省消防条例》第63条规定，当事人对行政机关依照本条例作出的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议，对复议决定不服或复议机关逾期未答复的，可依法提起行政诉讼。火灾原因认定属于该条例第49条规定的消防机构的法定职责，从而也表明消防机构的认定可诉。再则，该条例为地方性法规，应当作为法院审理案件的依据。

　　（2）辽宁省高级人民法院于辽宁省消防局经协商后，于2002年9月28日作出明确规定，将公安消防机构作出的火灾原因认定纳入行政诉讼受案范围，但实行复议前置。

　　（3）《河北省实施<中华人民共和国消防法>办法》第41条规定：“当事人对公安消防机构的具体行政行为不服的，可以依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。”

　　（4）浙江省高级人民法院曾出台关于火灾原因认定属于行政诉讼受案范围的批复，此批复引发的火灾重新认定的行政诉讼案件逐年增多。

　　5、支持可诉说的实务案例

　　（1）赵康蓝、刘全贵不服叙永县公安消防大队作出的火灾原因和责任认定，向其上级部门泸州市公安消防支队申请重新认定。泸州市公安消防支队维持了叙永县公安消防大队的认定。赵康蓝、刘全贵遂以叙永县公安消防大队为被告，向法院提起行政诉讼。

　　（2）武汉市家华家具有限公司不服武汉市公安局消防处做出的火灾原因、事故责任重新认定书，向武汉市双江区人民法院提起行政诉讼，要求撤销上述认定书，武汉市双江区人民法院作出（1999）汉行初字26号行政判决书认定，上述火灾原因，事故责任重新认定行为系具体行政行为，属于人民法院的受案范围。

　　（3）常州市骏汇工艺品有限公司诉常州市公安局消防大队火灾原因认定案，常州市天宁区法院受理后驳回骏汇工艺品有限公司撤销火灾原因认定书的诉讼请求。骏汇工艺品有限公司不服一审判决，上诉至常州市中级法院，二审法院认为：火灾原因认定书是行政机关做出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。常州市公安消防大队作出火灾原因认定书，缺乏主要证据。遂判决撤销常州市公安局消防大队火灾原因认定书。

　　实务中，还有很多这样的案例。相信随着依法治国的理念的推进，司法对消防管理的监督管理范围会不断扩大。

　　6、允许对火灾事故原因认定提起行政诉讼的必要性

　　火灾事故责任认定都是“一责代三责”，只要行政机关一旦作出有责认定，行政责任，民事赔偿责任，刑事责任就随之而来了。如果排除司法审查，不利于对行政权的监督、制约，防止行政权的专横和滥用、督促行政机关依法行政，维护消防行政管理相对人的合法权益，这与设立行政诉讼制度的目的和“有权利就有监督”的法治原则是一致的。

　　火灾原因认定书对相关责任人的三大法律责任有着至关重要的影响，是决定相关当事人是否应该承担法律责任的重要的证据。实务中，有很多案例，之所以久拖不决，或者是当事人要求重新认定，撤销认定，起诉、上诉、申诉、申请检察院抗诉、上访等，主要矛盾主要都是集中在火灾事故原因认定上，如果能够允许当事人对火灾事故原因认定提起行政诉讼，这样的矛盾就会减少很多。

　　综上，只是理论层面讨论火灾原因认定是否可诉，没有任何实际意义，只有通过法律的直接规定允许当事人对火灾原因提起行政诉讼，给当事人以权力救济途径，让当事者充分表达自己的意愿，把消防机关的行为纳入司法审查的渠道，才是公正处理火灾事故案件的必由之路，也是依法治国的具体体现。

来源：微信公众号|消防法律研究，作者授权转载。