一、案件基本情况

　　2014年6月19日，因惠州市市民公园一期建设需要，惠州市惠城区人民政府发布了《关于发布惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收决定的公告》（惠城府[2014]59号及附件《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》，被征收人莫鹏的房屋被列入了此次的征收范围。

　　由于莫鹏不服征收决定并拒绝签订拆迁补偿协议，惠州市惠城区人民政府于2014年11月18日作出（2014）惠城府征补决字第48号《补偿决定书》，并于2014年11月21日送达给被征收人莫鹏。2015年4月28日，惠城区人民政府就（2014）惠城府征补决字第48号《补偿决定书》向惠城区人民法院申请强制执行。2015年6月9日，惠城区人民法院作出（2015）惠城法非诉行强执审字第115号《行政裁定书》，准予强制执行。2016年1月25日，莫鹏向惠州市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销（2014）惠城府征补决字第48号《补偿决定书》，后惠州市中级人民法院以超过起诉期限为由，裁定不予立案。莫鹏不服上诉。2016年6月13日，广东省高级人民法院经审理后认为，惠城区人民政府作出的《补偿决定书》未告知起诉期限，应适用最长不超过两年的司法解释规定，据此撤销了惠州市中级人民法院不予立案的裁定，指令惠州市中级人民法院对本案立案受理。

　　惠州市中级人民法院立案后，合议庭经初步审查认为，本案诉讼标的即（2014）惠城府征补决字第48号《补偿决定书》的合法性，已受惠城区人民法院作出的（2015）惠城法非诉行强执审字第115号《行政裁定书》所拘束，无法进行实体审理，除非莫鹏对该《行政裁定书》另行通过审判监督程序予以撤销，否则本案应当驳回起诉。

　　2016年9月8日，莫鹏向惠州市中级人民法院就惠城区人民法院作出的（2015）惠城法非诉行强执审字第115号《行政裁定书》提起再审申请，该院以非诉强制执行行政裁定不属于再审对象为由暂未予以立案。

二、问题的提出

　　错误的非诉强制执行《行政裁定书》是否属于再审对象？

三、惠州市中级人民法院的意见：

　　法院根据行政机关提出的强制执行申请，作出的非诉强制执行的《行政裁定书》，不属于再审的范围，当事人不服非诉强制执行的行政裁定，应参照民事诉讼程序通过执行异议加以解决。

四、我们的处理意见：

　　1、据以执行的行政行为已经被生效的判决书判决维持或确认有效的，法院根据行政机关的强制执行申请作出准予执行的裁定，当事人对该行政裁定不服，提起再审的，人民法院不予受理，但应告知当事人可以对生效的终审判决依法提起再审申请；

　　2、当事人据以执行的行政行为未经行政诉讼程序予以合法性审查的，法院直接根据行政机关的强制执行申请作出准予执行的裁定，当事人对该行政裁定不服，提起再审的，人民法院应予受理。法院受理后应按照《行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件进行审查，经审查认为准予执行的行政裁定不存在应予撤销之情形的，裁定驳回申请，认为准予执行的行政裁定确有错误的，应当裁定撤销准予执行的原裁定，并驳回行政机关的执行申请。

五、形成我们处理意见的具体理由如下：

　　（一）行政裁定书是否属于再审对象所涉及的法律依据

　　《行政诉讼法》第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。同法第九十二第二款规定，最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

　　如果仅以上述条文而言，对已经发生法律效力的判决或裁定均应属于可以再审的对象，但实务中由于裁定的种类繁多，有些裁定并无再审之必要。由此引申出，对某一类特定类型的裁定是否属于再审对象的争议。

　　（二）行政裁定的种类

　　根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条规定，裁定种类大致有以下十五项：

　　（一）不予受理；

　　（二）驳回起诉；

　　（三）管辖异议；

　　（四）终结诉讼；

　　（五）中止诉讼；

　　（六）移送或者指定管辖；

　　（七）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；

　　（八）财产保全；

　　（九）先予执行；

　　（十）准许或者不准许撤诉；

　　（十一）补正裁判文书中的笔误；

　　（十二）中止或者终结执行；

　　（十三）提审、指令再审或者发回重审；

　　（十四）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为；

　　（十五）其他需要裁定的事项。

　　（三）对各类裁定是否属于再审范围的一般论述

　　上列十五项裁定中，多数人对确有错误的不予受理裁定、驳回起诉裁定、管辖异议裁定列入可以再审的范围并无异议。

　　对终结、中止诉讼裁定、移交或指定管辖裁定、财产保全裁定、先予执行裁定、中止或终结执行裁定 、提审指令再审或者发回重审裁定不赋予再审的权利，实务中也无多大争议，原因在于这一类裁定多数仅是针对程序性问题作出的司法处置，有的裁定甚至具有临时性或阶段性的特征，故嗣后可因程序或诉讼之变化，由法官依职权或依当事人之申请作出变更，可见前述裁定对法官或当事人亦并非完全具有最终之确定力，无须依赖于再审程序方可始得变更。

　　对于准许撤诉裁定，当事人是否具有申请再审的权利本应无争议，但由于法院立案庭对行政诉讼规定之不清也可能导致争议的出现。如习惯于将行政诉讼程序参照普通民事诉讼程序看待的立案庭，就有可能对这一类准予撤诉裁定或视为撤诉裁定作出不予受理再审申请之情。不过好在此类问题《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十六条、第三十七条已有明文规定，当事人或律师只要援引条款，解决此类争议并非难事。之所以在实务中会出现此类现象，仍在于行政诉讼在某些程序上确实有别于民事诉讼，比如，行政诉讼司法解释规定人民法院裁定准许撤诉后，不得再以同一事实和理由重新起诉，又比如，法院对当事人之撤诉是否是其真实的意思表示或是否存在受行政机关胁迫之情形得依职权予以审查义务。此类规定之立法本意即在于保障当事人之诉求，以平衡行政机关之强势地位，这与民事诉讼中平等主体之间讲究私权自由处分有着明显差异，故司法解释对行政诉讼中的撤诉裁定或准予撤诉裁定均明文规定属于再审之范围，原因也在于此。

　　对于补正裁定，原通说认为该裁定仅是文词修饰或纠正，对当事人之权利并无实质影响，故均认同补正裁定无须纳入再审范围，然也有例外之情形，如行政赔偿部分，如一审原判决之赔偿金额有误，嗣后在上诉期满后再另行裁定补正，此补正裁定有着加重或减轻一方当事人负担之功效，是否赋予当事人再审，实务中即有此争议，原因也在于此类补正裁定已非单纯系言词修饰或纠正，而是介入了当事人之实体权益，并使一方当事人较原有之判决明显产生不利之后果。故笔者认为，此类补正裁定完全依附于原生效判决之效力，不能单独发挥法律之拘束力，应与原生效判决作整体考量，当事人不服该补正裁定书提起再审的，实际上是对原生效判决提起再审，法院应向当事人释明再审对象，并引导致当事人变更正确之诉求。

　　据上述分析可知，虽同为行政裁定，却可因各类行政裁定之效力、作用、变更程序、救济渠道以及对当事人权利之影响大小不同，而有不同的处理方法，未必全部都需要纳入再审范围。由此，也可以得出《行政诉讼法》第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审之规定，仍是一般的、原则性的抽象规定，并非谕示所有行政裁定均可以纳入再审范围。

　　行政机关非诉准予执行的行政裁定的再审问题，没有司法解释之明文规定，故是否需要纳入再审范围，既要看该行政裁定所适用之条件，也要看一旦该行政裁定发生错误，除再审之外尚有何种有效之救济渠道可供当事人行使，除此之外，还要看到行政机关非诉执行行政裁定对当事人合法权益产生之影响。

　　（四）行政机关申请强制执行之条件

　　《行政诉讼法》第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

　　最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十五条规定，被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：

　　1.明显缺乏事实根据的；

　　2.明显缺乏法律依据的；

　　3.其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

　　《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条第三款规定，强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。第六条规定，征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：

　　1.明显缺乏事实根据；

　　2.明显缺乏法律、法规依据；

　　3.明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；

　　4.明显违反行政目的，严重损害公共利益；

　　5.严重违反法定程序或者正当程序；

　　6.超越职权；

　　7.法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

　　（五）非诉准予执行的行政裁定，再审受理应区分不同情形，分别作出是否再审的决定

　　据上列规定可知，法律和司解释对行政机关向法院申请强制执行设置了较为严谨的执行条件。《行政诉讼法》第九十七条及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条第三款规定，均要求行政机关在行政相对人起诉期限届满以后，始得向法院提出强制执行之申请，其立法本意就在于保障当事人诉权的行使，同时在于避免当事人的起诉与准予强制执行的生效裁定发生根本性之冲突。

　　从实体上看，对行政机关提出申请执行之行政行为，立法和司法解释均要求受理法院作实体上合法性之审查，只有法院对行政行为所涉及的事实、适用法律及程序公正等事项，予以全面审查并确认行政行为合法性后始得准予强制执行。据此而言，法院在强制执行程序中对行政行为合法性审查之要素与行政诉讼程序中对行政行为合法性审查并无区别，唯一的不同就在于强制执行阶段对行政行为之审查欠缺双方当事人之言词辩论。因此，非诉准予执行之裁定确如惠州市中级人民法院之所言，该行政裁定无论在实体上及程序上均可产生对被诉（2014）惠城府征补决字第48号《补偿决定书》具有拘束力之问题。

　　当然在正常情况下，尚在起诉期限内的被诉行政行为是不会被法院裁定准予执行，但法律事件经常会有例外。如本案之情形，依常例对行政行为提起诉讼之起诉期限最长为六个月，但未告知起诉期限的，司法解释规定为最长不得超过两年，即属于特例。由于法院在审查行政机关申请强制执行的行政行为时，未曾注意到行政机关未就行政行为告知相对人起诉期限的缺陷，又或是法院对强制执行之审查未经各方当事人之言词辩论，使得法院疏忽了该问题的存在，从而作出错误的准予强制执行的裁定，该错误的行政裁定形成的法律后果是，对行政相对人诉据以执行的行政行为一案所产生拘束力之问题，而承办法官鉴于该行政裁定的生效性和拘束性，只能作驳回处理。可见程序之颠倒，使非诉准予执行的裁定产生了剥夺行政相对人诉权的作用，使其救济渠道彻底终止，开行政裁定逼停司法审查之先河，这与《行政诉讼法》保障公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权之本旨断然相悖。

　　另外，就行政机关非诉准予执行行政裁定之法定救济途径而言，最高法院之司法解释仅授予行政机关对不予执行的裁定享有复议之权，而对被执行人却未授予同样的复议之权，其法理就在于被执行人在法院受理执行申请前，已享有对据以执行的行政行为可以提起复议、起诉和上诉之法定权利，上述权利之行使足以充分保障当事人在复议和诉讼阶段陈述其异议，故对超过复议和起诉期限或已经对行政行为提起过诉讼的行政行为自然不必再给予其他救济之渠道，以免反复纠緾，影响了行政执法的效率，并进而对公共福祉带来影响。但若是法院未曾注意到行政相对人起诉期限未曾届满便裁定准予执行的，并以生效之行政裁定剥夺了当事人之诉权，则等于是突破原有制度设计之构成，使行政相当人处于既无复议之渠道，也无起诉之权利的境地，故此时若不赋予行政相当人对该错误裁定之再审申请权，则当事人之救济渠道全无。

　　再者，起诉权仍属于公民的宪法性基本权利，其法律阶位远高于一般性的权利，自然不能让法院以行政裁定的方式予以强行剥夺。

　　据以上论述可见，非诉准予强制执行裁定是否应当全部列入再审之范围，应综合考量各种特定之情节，并非全然武断的作出一律可以再审或不得再审之结论。而惠州市中级人民法院认为非诉准予执行的裁定不属于再审范围，并民事执行程序作为参照，以为非诉准予执行的行政裁定可以通过执行异议加以解决，其实是对准予执行之行政裁定的性质、作用、法律后果及救济渠道缺乏应有辨析能力。

　　简而言之，惠州市中级人民法院的观点则过于偏颇，忽略了民事执行与行政执行之差别，表面上看两者虽然都是执行，但行政行为的准予执行与民事执行在执行条件和审查内容上存在明显差别，至少民事执行对生效判决或裁定仅作形式上审查，而从现有行政诉讼及司法解释等规定来看，行政强制执行的受理或作出准予执行明显是对行政行为作书面的实体性审查，但中间是缺少富有言词辩论色彩的行政诉讼司法审查环节，而民事执行依据的是生效的判决书或裁定书，是司法的最终处理，行政诉讼当中的非诉执行的依据则是生效的行政行为，该行政行为虽然自作出之日起推定为有效，但这种有效性仍需要通过行政诉讼方式予以司法审查，换而言之，行政行为的合法性本身就是司法审查的对象，并非具有最终的确定性。故依现有的规定来看，法院对行政行为的执行审查是以当事人放弃复议或行政诉讼，或以经历复议或行政诉讼程序为前置条件，一旦法院疏忽了该前置条件，作出错误的准予执行的行政裁定，构成对当事人起诉权利的剥夺或防碍，即应赋予当事人再审的权利，可以让当事人通过再审程序撤销该错误的准予执行的非诉行政裁定，以恢复对原行政行为的正常审理程序。

　　故综合以上意见，我们的观点是：

　　1、据以执行的行政行为已经被生效的判决书判决维持或确认有效的，法院根据行政机关的强制执行申请作出准予执行的裁定，当事人对该行政裁定不服，提起再审的，人民法院不予受理，但应告知当事人可以对生效的终审判决依法提起再审申请；

　　2、当事人据以执行的行政行为未经行政诉讼程序予以合法性审查的，法院直接根据行政机关的强制执行申请作出准予执行的裁定，当事人对该行政裁定不服，提起再审的，人民法院应予受理。法院受理后应按照《行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件进行审查，经审查认为准予执行的行政裁定不存在应予撤销之情形的，裁定驳回申请，认为准予执行的行政裁定确有错误的，应当裁定撤销准予执行的原裁定，并驳回行政机关的执行申请。

来源：梅春来律师的法律博客