关于不动产登记资料是否属于政府信息，不动产登记资料如何进行公开查询，在实务界存在很大争议，理论界也是众说纷纭。2016年10月18日，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室征求了国务院法制办公室、最高人民法院的意见，并给国土资源部复函（国办公开办函【2016】206号，以下称复函）明确：不动产登记资料查询“属于特定行政管理领域的业务查询事项”，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别；当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，应告知其依据相应的法律法规规定办理。本文围绕对该函的理解与应用及未尽问题做一些粗浅研究，以求教于大方。

一、不动产登记资料的法律属性及范围

　　（一）不动产登记资料属于政府信息

　　不动产登记资料属于政府信息，目前属于通说。[参见高圣平《政府信息公开视角下的不动产信息查询规则》，载《法学》2015第期，第66-73页。]首先，《政府信息公开条例》第二条明确，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。从主体上看，不动产登记资料的制作和保存主体是不动产登记机构，是县级以上地方人民政府依法确定的负责不动产登记的部门；从信息形成方式上看，不动产登记虽然是依权利人申请而启动，但依申请的行政行为本身也属于履行法定职责的范畴，不动产登记资料属于不动产登记机构在

　　依法履行不动产登记职责过程中形成或保存的信息，再次，从存在形态上看，不动产登记资料在实践中既以书面纸质文件的方式存在也以电子信息方式存在。正如有人总结那样：不动产登记资料是行政机关（即不动产管理部门）在履行职责（即记载不动产物权于登记簿）过程中制作的（即登记簿）或获取的（即原始登记凭证），以一定形式记录、保存的信息（即纸质、电子的形式）。因此，不动产登记资料符合政府信息的构成要件，应该属于政府信息范畴。[参见张洁：《政府信息公开实践中的房屋权属登记信息查询》，载《工作指导》，2016第2期，第86-87页。]为此，笔者也特别注意到《复函》中仅是明确不动产登记资料的查询行为政府信息公开行为存在根本性差别，并没有否定不动产登记资料属于政府信息。从这一点上讲，不动产资料查询制度与政府信息公开制度具有同源性。

　　（二）不动产登记资料的范围

　　《物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”在《不动产登记暂行条例》（下称暂行条例）出台之前，直接规范我国房产、土地登记资料保存与查询的国家层面的法律依据分别为《房屋登记办法》（建设部令【2008】168号）、《房屋权属登记信息查询暂行办法》（建住房【2006】244号，下称房屋权属信息查询办法）、《土地登记办法》（国土资源部令【2008】第40号）及《土地登记资料公开查询办法》（国土资源部令【2002】第14号，下称土地资料查询办法）。

　　《房屋登记办法》第二十八条规定：“房屋登记机构应当将房屋登记资料及时归档并妥善管理。”《房屋权属信息查询办法》规定：“房屋权属登记信息是指原始登记凭证和房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息”、“原始登记凭证包括房屋权利登记申请表，房屋权利设立、变更、转移、消灭或限制的具体依据，以及房屋权属登记申请人提交的其他资料”；“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息包括房屋自然状况(坐落、面积、用途等)，房屋权利状况(所有权情况、他项权情况和房屋权利的其他限制等)，以及登记机关记载的其他必要信息”。

　　《土地登记办法》对于土地登记资料仅仅表述为土地登记形成的文件资料，《土地资料查询办法》规定，土地登记资料是指：(一)土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；(二)原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。

　　《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令【2015】63号，下称实施细则）第九十四条第一款明确，不动产登记资料包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。经过对比，《实施细则》中对于不动产资料范围与以往相比增加了不动产登记机构的审核材料。另外笔者认为股东出资协议、土地划拨决定书、规划部门的规划许可文件等属于不动产权属来源材料在符合查询条件的情况下应当准予查询。

二、不动产登记资料查询主体及其查询范围

　　（一）非依职权查询的主体

　　所谓非依职权查询的主体即除国家有权机关之外的不动产的权利人及其代理人、利害关系人。《土地资料查询办法》规定，土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询；原始登记资料的查询主体为土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人，另外土地登记代理机构有权查询与其代理业务直接相关的原始登记资料。《房屋权属信息查询办法》规定，房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，单位和个人可以公开查询，原始登记凭证的查询主体包括房屋继承人、受赠人和受遗赠人、仲裁事项、诉讼案件的当事人。《暂行条例》第二十七条第一款：权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。《实施细则》九十七条规定，权利人可以查询、复制其不动产登记资料，因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。

　　笔者认为非依职权的查询主体在查询不动产登记资料时应注意以下三个问题：

　　1.非依职权查询主体的范围

　　在《暂行条例》出台之前，关于土地登记结果和房屋权利的记载信息的查询在主体上没有限制；对于土地登记原始资料的查询主体限于权利人及取得其同意的主体，而房屋登记信息中原始凭证的查询主体限于房屋继承人、受赠人和受遗赠人、仲裁事项、诉讼案件的当事人这四类主体。《暂行条例》和《实施细则》出台后将查询的主体扩大到因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人。

　　2.利害关系人的范围

　　《土地资料查询办法》并未确定利害关系人识别规则，《房屋权属信息查询办法》中虽然确立了利害关系人可以查询的规则但却进行了闭合性的限制；《实施细则》在立法技术上采取列举加兜底的表述方式，但遗憾的是对于利害关系人如何界定并没有给予明确。有学者认为可以将《政府信息公开条例》第十三条与《物权法》关于适格申请主体的规定结合，申请人能够证明所要查询的不动产登记信息是为了满足自身生产、生活、科研等方面特殊需要的，则认定存在利害关系。[高圣平：《府信息公开视角下的不动产登记查询规则》，载《法学》2015第期，第66-73页。]显然不动产登记资料查询中的利害关系不能如此宽泛，有学者对利害关系人的概念总结了三种观点，第一种观点认为利害关系人原则上是指进行交易相对方或潜在的交易对象；第二种观点认为利害关系人是指与已登记的不动产具有法律上直接利害关系的人，包括交易相对方和与证载权利人发生法律纠纷的人；但潜在交易相对人或具有交易意愿的相对人不属于利害关系人，因为这些人可以通过取得登记权利人的授权或同意而査询登记簿，否则表明权利人不愿意与其从事交易；第三种观点认为利害关系人包括不动产买卖中的买受人、用益物权人、担保物权人、登记权利人陷入破产后的所有债权人。[张颖：《以政府信息公开为由申请查询不动产登记信息的应如何处理》，最后见于2016年11月29日。

　　]笔者认为这里的“利害关系人”是指向由于不动产权利设立、变更、转让、消灭导致不动产的归属、占有、使用、收益而对自己的实体权利造成影响的主体。对此可以从两个方面来解释：一是从立法目的上看，利害关系人可以查询不动产登记资料明确被固定下来是在我国的《物权法》当中，而《物权法》是规范物的归属和利用而产生的民事关系的法，因此《物权法》中所言之利害关系人也限于物的归属和利用过程中的当事人，限于不动产物权的设立、变更、转让和消灭等行为的主体，如不动产的买受人、用益物权人、担保物权人、被征收人、物权侵害行为的权利人等；二是从体系解释的角度来看，《实施细则》中强调并列举了因不动产交易、继承、诉讼这三种情形，不动产交易、继承均属于不动产物权的转让与变更自不怠言，而因不动产所引发的诉讼不外乎不动产确权、变更、给付等类型（因不动产登记引发的行政诉讼，由于实行举证倒置原则，相关登记材料被诉行政机关一般会做为证据提交，故这里不做深入讨论）。因此在申请人并非基于上述目的进行查询时属于查询目的不合法，不动产登记机构有权予以拒绝其查询请求

　　（二）利害关系人可查询的范围

　　《暂行条例》和《实施细则》规定权利人可以查询自己不动产的登记资料，从文义上看未见内容上的限制。但在查询的内容上对利害关系人做出了限制，即只可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况，是否包括不动产登记的原始资料却语焉不详。同样从文字表述来看，前述内容与不动产登记资料的原始凭证在外延上是不同的，相反与不动产登记资料中的登记结果则存在高度的一致性。

　　（三）依职权查询的主体

　　所谓依职权查询的主体，是指依据法律法规规定的职权可查询、复制与调查和处理事项有关的不动产登记资料的人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关及其他国家等国家机关，其在可查询的范围上以与案件有关为限，争议不大。但这里有个问题需要探讨，就是律师持法院出具的调查令进行不动产登记时是否属于依职权查询的主体。

　　笔者认为，律师持法院调查令进行不动产登记资料查询时等同于司法查询。首先，在律师持有法院出具的调查令时，律师即为接受法院委托，代法院展开调查行为，应允许律师通过司法查询通道办理。根据《最高人民法院印发<最高人民法院关于全面加强知识产权审判工作为建设创新型国家提供司法保障的意见>的通知》、《最高人民法院印发<关于依法制裁规避执行行为的若干意见>的通知》、《最高人民法院印发<关于依法制裁规避执行行为的若干意见>的通知》等司法文件，律师持调查令向相关单位调查取证系法院授权行为，可以视为法院调查职权的行使。为更好与法律法规、司法解释相衔接，建议我市允许持法院调查令的律师通过司法查询通道办理相关查询业务。其次，律师持法院调查令查询不同于普通查询，二者进行查询的目的不同。普通查询多出于自身需要，而律师持调查令进行查询是为了尽快获知案件所涉不动产的真实状况，以助于庭审查明事实或查明相关执行线索，其有助于提高司法审判效率、节约司法资源、树立司法权威。

三、不动产登记资料查询的方式

　　如前文所述，在《函复》未作出之前关于不动产登记资料的查询方式存在三种看法：

　　1.应当悉数遵循信息公开的方式进行，不动产登记资料查询不具有独立性。“申请人以政府信息公开为由申请查询不动产登记信息的，登记机构可以要求申请人提供其为满足自身生产、生活和科研等特殊需要等的利害关系证明，申请人能够出具证明的，不动产登记机构应当提供查询”[张颖：《以政府信息公开为由申请查询不动产登记信息的应如何处理》，最后见于2016年11月29日。]广西壮族自治区玉林市中级人民法院（2015）玉中行终字第70号行政判决认为：北流市国土局对上诉人是否负有公开相关信息的职责义务，应适用《政府信息公开条例》的有关规定来判定，并非优先适用《土地资料查询办法》的规定来判定；《土地资料查询办法》的规定只有在与《信息公开条例》的规定不相抵触冲突时才可适用。北京市大兴区人民法院（2015）大行初字第130号行政判决认为：现行法律、法规及规范性文件均未对房屋登记资料信息公开方式作出特别规定，故孙龙祥有权依据《政府信息公开条例》的规定提出涉案房屋登记资料的信息公开申请。

　　2.不动产登记资料查询不适用《政府信息公开条例》公开方式，而应当采取特别的查询方式。“不动产登记资料虽然也是由作为行政机关的登记机构在履行登记职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，但是依据《物权法》的规定，登记资料的公开是有限的公开，只有权利人、利害关系人有权申请、查询登记资料。因此，登记资料的公开不适用《政府信息公开条例》的规定。无论是申请人还是登记机构都不得以《政府信息公开条例》为依据，违背《物权法》第十八条，随意查询、复制或准许他人查询、复制登记资料”[程啸：《不动产登记法研究》，法律出版社第2011年版，第241页。]

　　3.认为关于不动产登记信息的公开，“应区分为面向所有人的政府信息公开制度和面向具体相对人公开的个人信息查询制度，应进行有条件、有所限制的公开，向申请人进行有层次性的开放。同时，行政机关应加大对房屋基本状况信息和限制信息的主动公开，如所在建筑物总层数、建筑面积、规划用途、房屋结构、土地权属性质、土地使用年限、房地产平面图及有无查封、抵押等相关登记信息。[张洁：《政府信息公开实践中的房屋权属登记信息查询》，载《工作指导》，2016第2期，第86-87页。]”

　　国务院办公厅政府信息与政务公开办公室的《复函》明确了不动产登记资料查询行为不同于《政府信息公开条例》所规范的信息公开行为，应按其他相关法律法规规定办理。已经有法院对此进行了全面采纳。在湖北省宜昌市中院【（2016）鄂05行终140号】生效判决认为根据《复函》，不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理；本案中，上诉人申请公开的“项目建设用地宗界图”，属于不动产登记资料，因此，被上诉人远安县国土资源局作出远国土资公开告知（2015）36号《政府信息公开告知书》，其中第二项内容告知上诉人到远安县政务服务中心国土资源局窗口依规定按程序查询，该答复合法。

　　笔者认为不动产登记资料的查询行为与依申请的信息公开行为的主要区别在于：

　　第一,制度设计价值目标不尽相同。前者的制度设计主要是体现公民财产权保护、隐私保护及对特定主体的服务功能；而依申请公开的制度设计初衷还是围绕“公开为原则，不公开为例外的原则”展开，且针对的对象为不特定主体。

　　第二,查询目的不一致，前者主要是基于对于在交易、继承等不动产的占有、使用、收益处分等私权角度出发，后者是除了前述目的之外还包括个人学术研究，甚至还有基于行使公民监督权、参政议政、保护知情权，促进依法行政之目的。

　　第三,查询的范围主体不一致，前者主要限于权利人还特定的利害关系人，前文已有论述，这里不再展开，后者范围较广，即使是需要证明基于生产、生活、科研需要但相对要求较低，审查尺度较松。

　　第四，公开方式的不一致，前者要求必须现场查询，《实施细则》第九十七条第一、二款规定：“国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请”。《不动产登记操作规范》（国土资规〔2016〕6号）第20.3条规定的查询条件之一便是查询主体到不动产登记机构来查询。所以不动产查询与一般信息公开的关键区别之一便是“现场”性原则，即查询申请必须是在不动产登记机构的现场进行，否则法律法规在一般性的政府信息公开制度之外特设不动产查询制度的顶层设计便无实际价值。后者可以采取的方式仅为书面形式（包括数据电文），实践中公民既可以现场递交书面申请也可以邮寄书面申请。

　　第五、呈现的方式不同，前者表现为提供不动产登记资料供申请人自行查询，具有一定被动性；后者是要根据申请人的要求内容、形式提供信息，具有某种意义上的主动性。

　　第六、信息错误产生的法律后果不尽相同，不动产资料在经权利人、利害关系人查询后如发现错误将依《暂行条例》、《实施细则》的规定产生更正登记、异议登记等新的不动产登记行为，而不是简单的一改了之；后者在信息出现时错误时，申请人即有权有权予以更正。

　　因此，在不动产登记资料的查询方式上应优先适用《物权法》、《暂行条例》、《实施细则》规定，因此不能以政府信息公开的方式进行查询。

四、查询申请回复的法律属性

　　《复函》认为当事人依据《政府信息公开条例》申请不动产登记查询的，告知其依据《物权法》、《暂行条例》、《实施细则》办理。这就带来了一个问题：不动产登记机构针对权利人或利害关系人依据《政府信息公开条例》提起书面查询申请的回复行为是否还属于信息公开告知回复，这一答复行为本身是否适用《政府信息公开条例》。根据目前笔者对既有法院裁判案例的研究，当前绝大多数法院认为此种答复是针对申请人的信息公开申请事项所做的答复，性质上仍属于针对当事人的信息公开申请的答复，答复行为作出的程序、形式、期限仍《适用信息公开条例》的相关规定。

　　实践中当事人以《物权法》、《暂行条例》等为依据以现场查询以外的方式直接要求进行不动产资料查询的情况也时有发生。鉴于《复函》认为不动产登记资料查询属于特定行业的查询事项，因此笔者认为，在这种情况下，当事人诉求明确、法律依据识别正确，但由于欠缺不动产资料查询的“现场性”原则故应书面答复按《暂行条例》及《实施细则》规定携带相关资料其前往不动产登记机构现场查询。从法律性质上看当事人的行为属于要求不动产登记机构依法履行职责，而对此进行答复属于对行政相对人具体的履责要求进行的答复。因此对该答复作出的程序、方式、期限应以《暂行条例》和《实施细则》为主要依据。但需要注意的是，《暂行条例》及《实施细则》对拒绝查询的书面答复的作出并没有规定其具体程序（笔者认为在当事人进行现场查询的情况下，书面拒绝的答复应当场作出），笔者查阅《房屋权属信息查询办法》和《土地资料查询办法》之后发现只有《土地资料查询办法》第八条规定对于不予查询的要在收到查询申请之日起三日内将不予查询的理由书面告知。根据《暂行条例》第三十五条关于“本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准”的法律适用精神和从当事人权利保护的角度可以继续适用《土地资料查询办法》规定三日内回复的期限。另外需要指出，鉴于政府信息与不动产登记资料的同源性，政府信息公开当中所遵循的一些原则也同样适用于不动产登记资料的查询，比如在查询要求不明确的情况下，要参照《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的要求进行甄别与识别或要求申请人予以明确，而不是直接拒绝查询。