强制注销制度为近年深化体制改革的内容之一，2023年《公司法》修订时引入了强制注销制度。因注销制度与《公司法》的清算制度的紧密关联关系，强制注销制度更多体现行政功能和价值，在某种程度上对清算制度构成了冲击。通过强制注销“一销了之”，可能成为部分不作为企业逃废债务“躺赢”的手段。新《公司法》规定了强制注销公司后原公司股东和清算义务人应当承担责任，故如何追究相关主体清算责任，则必然成为利益相关主体急切关心的问题，也将成为未来《公司法》实务的热点问题。

笔者通过强制注销行为的可逆性、强制注销后的相关责任体系、责任主体、权利主体以及责任范围认定五个方面，对强制注销制度进行全景式探析，抛砖引玉，不足之处请批评指正。

在企业强制注销后，企业的清算义务人或实际控制人，能否重新进行清算，履行清算义务，以避免承担更加严重的责任？

对于这个问题，我们在讨论中，存在两种不同的观点：

第一种观点认为，企业被强制注销后，仍可进行清算。其理由是新《公司法》第二百四十一条第二款规定“依照前款规定注销公司登记的，原公司股东、清算义务人的责任不受影响”，注销登记并不免除原企业股东、清算义务人的清算义务，因此原公司股东、清算义务人继续对公司进行清算的，应当予以准许。

笔者注意到，多个强制注销试点地方的文件，企业被强制注销登记后，原企业的清算义务人仍应当依法组织清算，且在满足特定条件下，仍可恢复企业为吊销未注销状态。

《浙江省吊销未注销企业监督管理暂行办法》第十七条规定，“企业被强制注销后，其清算义务人依法承担的组织清算义务不变。清算义务人依法组织清算并申请办理注销登记的，按照相关企业类型的登记法律法规办理。同时在企业登记注册业务系统中将企业状态由强制注销修改为申请注销。”

《福州市市场主体强制注销管理试行办法》第七条规定，“有下列情况之一的，市场监管部门撤销强制注销决定，恢复该市场主体状态为‘吊销未注销’，并通过国家企业信用信息公示系统或市场监管部门门户网站发布公告。（一）利害关系人提供的生效法律文书或者其他证据能够证明被强制注销的市场主体债权债务尚未清理完结的；（二）为了国家利益或者社会公共利益，需要恢复被强制注销的市场主体登记；（三）强制注销决定被依法撤销的；（四）其他应当撤销的情形。”

上述规定均体现了强制注销是可逆性的特点，一旦需要清算，则应当回复到“吊销未注销”状态。

第二种观点认为，企业被强制注销，意味着企业主体不复存在，已经失去了进行清算的必要条件，因此即使未经清算即注销登记，导致企业因主体彻底消灭而无法清算。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》（以下简称《公司法司法解释二》）第十九条规定，“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”

第二十条规定，“公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”

按照上述规定，一旦企业已经注销了，法院不会再组织对企业进行清算，而是直接允许债权人追究公司股东、清算义务人的责任。

对于新《公司法》施行后，强制注销后可否回复到“吊销未注销”的状态，从而允许继续清算的问题上，我们倾向于认为原则上是不可逆的，其理由如下：

首先，此前进行试点时，由于缺乏法律支撑，各地都会小心翼翼，稍有风吹草动就要回复到原有状态，而新《公司法》施行后，由于其效力位阶较高，给强制注销制度注入了坚实的法律基础，这使得各级市场监督部门有信心不必动辄推翻强制注销的决定。

其次，新《公司法》所规定的“依照前款规定注销公司登记的，原公司股东、清算义务人的责任不受影响”是责任，而不是义务，而责任是指违反法定义务所应当承担的不利法律后果。考虑到强制注销是出现清算事由后“满三年未向公司登记机关申请注销公司登记的”，我们认为这里所称的责任应当是未履行清算义务而应当承担的责任，在目前的规则体系中应当理解为清偿责任、赔偿责任，而不是继续清算的责任。

再次，按照实务中的实际情况，由于在企业正常的经营过程中缺乏必要的规范管理，无法清算的情形普遍存在。满三年未申请注销往往是人去楼空，已经缺乏进行清算的必要条件，即使撤销了强制注销决定，通常也不会有实质性的清算活动，只是给股东和清算义务人以拖延承担清算责任的借口，增加债权人等主体主张权利的成本。

最后，如果动辄推翻强制注销决定，则将使得强制注销制度逐渐被抽空，并且最终沦为“僵尸制度”，届时强制注销制度难以发挥其作用。

我们认为，强制注销公司后，在没有法定事由撤销强制注销公司决定的情况下，公司主体不可逆转地进行消灭，不存在重新进行清算的必要性与可行性。

自《九民会议纪要》实施以来，因怠于履行清算义务而承担责任的清算责任体系分成两个体系：公司法的体系和破产法体系。

最高人民法院民二庭认为，“强制清算案件中相关主体的上述责任，来自公司法明确规定的清算义务以及公司资大于债的前提假设，即债权人本来可以在公司解散后通过清算获得的足额清偿，但由于相关主体未依法及时履行清算义务而导致债权损失，故根据侵权责任理论和构成，债权人可以向负有清算义务的主体要求其承担赔偿责任。但在企业破产法未普遍规定破产清算申请义务的前提下，仅以无法清算为由，不考虑债权人损失与债务人相关主体行为之间的因果关系，要求其对债权人的债务承担偿还责任，缺乏制度前提和逻辑基础，从而导致公司解散强制清算制度与破产清算制度的混同，以及对公司有限责任的不当突破。”[1]

对于强制注销后清算责任的承担，显然应当属于公司法体系，并参照无法清算情况下的清算责任体系构建规则。其理由是：

首先，强制注销情形下的清算责任，与强制清算中的清算责任一样——“来自公司法明确规定的清算义务以及公司资大于债的前提假设”。

其次，《公司法司法解释（二）》第十九条、第二十条均规定了未经清算即注销公司的清算责任的承担，与强制注销清算责任的承担具有同质性，借鉴现有的规则构建强制注销情况下的责任体系具有正当性。

按照公司法清算责任体系来构建强制注销情况下的责任体系，我们认为可以划分为两个责任：

1.清偿责任

在《公司法司法解释（二）》和《批复》出台之后，最高人民法院参与上述司法文件起草的法官刘敏曾指出，“按照公司法人人格和股东人格分离的理论，公司债务不是股东的债务，因而股东作为清算义务人对公司的债务一般不承担清偿责任，公司债权人的债权应以公司财产受偿。但是，股东有限责任的承担在特殊情况下亦有例外。在公司出现解散事由时，清算义务人如果不仅未及时依法进行清算，而且怠于履行义务，导致公司主要财产、账册,重要文件等灭失，无法进行清算的；或者公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算的，则明显属于股东利用公司的独立人格和有限责任逃废债务，根据诚实信用原则和权利不得滥用原则，应当追究滥用公司人格的出资者的民事责任，即其应当对公司的债务承担连带清偿责任。追究清算义务人的直索责任有利于通过加大清算义务人的民事责任来防范实践中借解散之机逃废债务的恶意行为，以加大规范民事主体退出市场的力度,保护债权人利益。”[2]

对于债权人而言，可以基于公司法人人格否定理论要求责任人承担连带清偿责任。

2.赔偿责任

除了对债权人承担责任之外，对于未参与公司经营管理的股东，清算责任主体也可能承担相应责任。如最高人民法院《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》第二十九条规定，“股东申请强制清算，人民法院以无法清算或者无法全面清算为由作出终结强制清算程序的，应当在终结裁定中载明，股东可以向控股股东等实际控制公司的主体主张有关权利。”

对于股东所主张的权利，实务中一般都是指返还本金并支付利息的权利。上诉人孙永钊与被上诉人叶小丽、原审被告董录云损害股东利益责任纠纷一案（【2019】苏01民终11183号）中，南京市中级人民法院判决未履行清算义务的主体在公司无法清算的情况下，对其它股东的出资承担返还出资本金并以出资金额为基数，按照中国人民银行同期同档贷款基准利率标准计算的利息。

强制注销的责任主体，原则上是清算义务人以及控股股东、实际控制人。

在《公司法》的实施过程中，关于清算义务人的范围，经历了多次变迁。有限责任公司清算义务人，由全体股东到免除不参与经营管理的中小股东，再到变更为董事，则反映了立法理念的变化。

2005年修订的《公司法》规定了清算义务，但未明确清算义务人范围。《公司法司法解释（二）》）第十八条明确“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东”为清算义务人。而在实施过程中，关于清算义务人的范围仍存在较大争议，主要是中小股东是否承担清算责任。如在上海存亮贸易有限公司诉蒋志东、王卫明等买卖合同纠纷案（指导案例9号）中，法院认为，“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，应当依法在公司被吊销营业执照后履行清算义务，不能以其不是实际控制人或者未实际参加公司经营管理为由，免除清算义务。”该案例作为指导案例也表明了最高人民法院的裁判倾向，但该指导案例遭到许多财务投资人强烈反对，最终引起立法机关的关注，并引起相关规则变化。

刘贵祥大法官认为，“所谓‘怠于履行清算义务’，指的是能够履行清算义务而不履行。清算义务人如果能够举证证明其已经为履行清算义务作出了积极努力，或者未能履行清算义务是由于实际控制公司主要财产、账册、文件的股东的故意拖延、拒绝清算行为等客观原因所导致，或者能够证明自己没有参与经营也没有管理账册文件的，均不构成怠于履行清算义务。”[3]

2019年《九民会议纪要》第14条、第15条、第16条规定，通过设定“怠于履行清算义务”等要件，限缩清算义务人的范围。

但更重大的立法变化，体现在《民法典》第七十条第二款规定“法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人”。

新《公司法》第二百三十二条与上述规定相呼应，规定“公司因本法第二百二十九条第一款第一项、第二项、第四项、第五项规定而解散的，应当清算。董事为公司清算义务人，应当在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算。清算组由董事组成，但是公司章程另有规定或者股东会决议另选他人的除外。清算义务人未及时履行清算义务，给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。”

上述关于清算义务人范围的立法变化，表明立法机构对于公司理念的变化，即公司的所有权与经营权逐渐分离，由侧重所有权人责任转变为侧重经营权人责任。“按照现代公司治理理念，公司的所有权与经营权要相分离，不实际参与也未委派人员到公司经营管理的小股东，不掌握公司印章、证照、核心财务资料等，不了解公司经营信息、财务状况，要求全体股东尤其是小股东承担公司解散后的组织清算义务，不现实也不公平，甚至有的小股东在公司进入清算状态后，自身也是受害者，故将清算义务人修订为董事具有合理性。”[4]

结合起来，新《公司法》所确定的清算义务人是董事，但不是全体董事，而是参与经营管理的董事。

新《公司法》第一百八十条规定，“董事、监事、高级管理人员对公司负有忠实义务，应当采取措施避免自身利益与公司利益冲突，不得利用职权牟取不正当利益。董事、监事、高级管理人员对公司负有勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意。公司的控股股东、实际控制人不担任公司董事但实际执行公司事务的，适用前两款规定。”该规定将董事的义务适用于控股股东和实际控制人，极大地增加了控股股东和实际控制人的责任范围。

对于出现清算事由的公司进行清算是董事的法定义务，怠于履行清算义务构成了对公司勤勉义务的违反并应当承担清算责任。将控股股东、实际控制人纳入清算责任人范围，更有利于解决实践中的问题，真正起到震慑作用。

但在实务中，如何证明控股股东、实际控制人“实际执行公司事务”，是一个难题。在无法清算的情况下，实际主导被注销企业的主体往往本着“坚壁清野”的原则，拒绝提供任何指向真正主导主体的证据。而登记为董事的自然人又往往是“傀儡董事”，既不具备决策权力，也没有承担责任的能力，从而使得追责制度被架空。我们认为，如何精准地打击到对强制注销公司真正负有责任的主体，是新《公司法》实施后要面对的问题。

考虑到在经济生活中，对公司实际控制人而言，“傀儡董事”的风险远远小于“傀儡控股股东”，我们建议，在无其它证据推翻的情况下，应当推定控股股东为公司的实际控制人，并由此认定其为清算义务人，承担强制注销情况下的责任。

在公司被强制注销后，原有的权利义务关系存在于公司与相关主体之间，但公司主体灭失导致原有的权利义务关系得以终止，但是，相关权利人的权利不能因此而落空，必须为其提供救济。涉及相关权利人主要包括债权人、财产所有权人、股东。

在强制注销时，被注销公司往往未进行清算，其对外债权债务关系并未进行清理，原有的债权人的债权可能未受清偿。在实务中，债权人是最常见的主张相关责任人承担清算责任的主体。

在实务中，债权人可能包括所有类型的债权人，比如金融债权人、经营性债权人、劳动债权。对于税款债权，目前实务中也认为税务机关也有权追索，如在丁某某诉国家税务总局北京市税务局稽查局、国家税务总局北京市税务局税务处理决定、行政复议案（【2020】京02行终1464号）中，北京市第二中级人民法院认为，

“本案中，在案《企业注销登记申请表》等证据能够证明由丁某某签字确认的‘主办单位（主管部门）或清算组织证明清理债权债务情况及同意注销的意见’中载明‘公司债权债务已清理完毕，各项税款及职工工资已结清’。后十三维公司于2012年5月16日被准予注销。在案的发票、证明等证据能够证明十三维公司在注销前未依法清缴所欠税款。丁某某作为十三维公司唯一的股东，应当按照上述规定对十三维公司欠缴税款及滞纳金承担相应的法律责任。”

在强制注销时，被注销企业可能实际占有或者名义持有其它主体的财产，而注销后不意味着财产所有权人的财产已经取回，此时，财产所有权人权利应当予以保障。

在权利代持的情况下，司法实务允许财产所有权人提起权属确认之诉，考虑到公司已经注销，往往将股东列为被告或者将权利相对方列为被告。我们认为，这不是依据公司法所产生的责任，而是依据物权法所产生的责任。

在中国节能投资公司与信达证券股份有限公司北京裕民路证券营业部证券纠纷案（【2009】朝民初字第03832号）中，节能公司以科兴公司的名义在证券公司开立证券资金账户，后科兴公司注销，节能公司要求确认证券账户资金归其所有，北京市朝阳区人民法院认为，

“科兴公司注销后，其名下的财产权利应由其全体股东行使。海南节能、梁庆衍、严世承、彭达华作为涉案资金的名义权利人，明确表示实际权利人为节能公司，并经人民法院生效裁定确认，且信达证券也没有提供证据证明其它主体为涉案资金的实际权利人，双方已经形成了事实上的权利义务关系。故节能公司要求确认自己为涉案资金的实际权利人及要求信达证券办理资金过户手续的主张，理由正当，于法有据，本院依法予以支持。”

上海市高级人民法院《关于公司被依法注销后其享有的财产权益应如何处理的若干问题的解答》第一条规定，“根据《中华人民共和国公司法》相关规定，公司解散后，股东应当对公司进行清算，清算完毕并办理注销登记后，公司归于消灭。由于经合法清算后的公司剩余财产，由股东依法进行分配后归股东所有，因此，股东在公司注销后，发现公司对外尚有债权或其他财产权益的，可以自己的名义依法提起诉讼，主张权利。”一般而言，都认为公司的未了结的权利归于股东。

但考虑到股东的人数众多，且原控股股东可能并没有动力去主张权利，因此需要个别股东代表全体股东去起诉，对于这一问题，实务中也认可个别股东的代位诉讼权。在国际管理有限公司、武汉武商集团股份有限公司损害公司利益责任纠纷（【2019】最高法民终594号）中，最高人民法院认为，

“公司经解散清算并注销后，并非没有权利义务的继受人，在公司已经注销的情况下，符合法定条件的股东对提起股东代表诉讼仍具有诉的利益。故，武广公司虽已注销，但国际公司提起的本案股东代表诉讼应继续审理。”

根据新《公司法》第二百三十二条第三款规定“清算义务人未及时履行清算义务，给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。”第二百四十条第三款规定，“公司通过简易程序注销公司登记，股东对本条第一款规定的内容承诺不实的，应当对注销登记前的债务承担连带责任。”故因清算义务所导致的责任分为赔偿责任和连带责任。

对于第二百四十一条第二条所称的“原公司股东、清算义务人的责任”是指赔偿责任还是连带责任（即前文所称的“清偿责任”），如前文所述，我们认为对于债权人而言，清算责任应当是清偿责任，对于股东而言，清算责任应当是赔偿责任。

对于责任范围的认定，考虑到公司无法清算的现实状况，对于责任范围采取推定的方式进行认定：

强制注销的情况下，清算工作未实际开展，且在此情况下无法证明被注销公司资不抵债，因此存在着资能抵债的推定。在此推定基础上，债权人的全部债权未受偿部分都被推定为损失。

不过，债权人与被注销公司之间的债权债务关系的真实性、是否超过诉讼时效、债权金额为多少，仍然是需要证明的。考虑到公司已经注销，无法再作为一个主体应诉，如果债权人此前未提起诉讼，法院将在一个案件中处理基础的债权债务关系以及清算责任。

清算责任主体对股东承担的投资损失的赔偿责任，对于该责任范围的认定问题，可以参照强制清算中股东主张的损失的认定方式：

“我们考虑可以通过举证责任倒置来解决中小股东利益的保护问题,即在控股股东控制公司的前提下该清算而不清算或者不依法提交有关财产状况说明、债务清册、债权清册、财务会计报告以及职工工资的支付情况和社会保险费用的缴纳情况,导致无法清算或者无法全面清算，其他股东起诉请求控股股东等实际控制公司的主体返还出资并承担损失的，除非控股股东等实际控制公司的主体能够充分证明公司已经资不抵债、没有剩余财产进行分配或者不能返还出资，或者虽然公司有剩余财产可供分配但数额低于权利人主张的数额，人民法院应当依法支持其诉讼请求。”[5]

中国的公司法法律制度发展至今天，已经形成了相当庞大且规则繁复的体系，任何一个规则的新设都会“牵一发而动全身”。考虑到已吊销未注销企业的数量远远高于进入强制清算程序的企业数量，强制注销制度所波及的企业数量将更大，强制注销制度的影响也会更加深远。我们希望立法机关、司法机关早做打算，未雨绸缪，就相关责任追究问题的法律适用确定原则、规则和标准。