1  问题的引出

《道路交通事故认定书》是个神奇的东西——像个四不象。它的性质究竟是什么呢？书证？公文书证？鉴定意见？鉴定结论？行政确认？行政调查？都像又都不像。司法实践中，法院一般都是以没有“相反证据”“推翻”为由，直接维持了事故认定。笔者认为，“相反证据”“推翻”的裁判理由其实存在严重的逻辑错误，是对道路交通事故认定书性质认定的乖谬表述。

2  司法现状

案例1 辽宁省高级人民法院民事裁定书（2021）辽民申9099号

本院经审查认为，案涉《道路交通事故认定书》认定李刚驾驶机动车行驶时未避让同向右机动车道内骑行自行车的高蕾，发生交通事故，李刚负主要责任，高蕾负次要责任，李刚未在法定期限内对该认定书申请复核。原审采信《道路交通事故认定书》的内容对案件事实进行认定并无不当。再审申请人提交的证据不足以推翻该事故认定书，故对再审申请人的再审主张，本院不予支持。

裁定驳回再审申请。

案例2 河北省高级人民法院民事裁定书（2022）冀民申1697号

本院经审查认为，国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。肃宁县公安交警大队就事故责任作出了肃公交认字作出［2020］第0602号道路交通事故认定书，沧州市公安交通警察支队作出复核结论，河北冀通司法鉴定中心出具司法鉴定意见书，证实发生事故时马秀君的轮椅车和刘某1的二轮自行车相向运动，二轮自行车前部左侧与轮椅车前部右侧有接触，因此，刘某2、刘某1、王某的主张刘某1与马秀君身体和交通工具都没有发生接触从而否认事故认定书的理由不能成立。本案适用法律虽存在瑕疵，但判决结果并无当。

裁定驳回再审申请。

案例3 福建省高级人民法院民事裁定书（2021）闽民申539号

本院经审查认为，根据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,人民法院应依法审查并确认其相应的证明力,但有相反证据推翻的除外”规定,交通事故认定书属于国家机关依职权作出的公文书证,在当事人不能提出相反证据推翻的前提下,应对交通事故认定书予以采信。

本案中,案涉交通事故发生后，肇事者在法定期限内未对案涉《道路交通事故认定书》认定提出复核申请，一审判决其对案涉交通事故承担全部责任后，其也未提起上诉。故一、二审判决采信交通事故认定书的结论,并无不当。

裁定驳回再审申请。

案例4 广西壮族自治区高级人民法院民事裁定书（2021）桂民申6372号

本院经审查认为，交警大队依法作出《道路交通事故认定书》，虽然黄建康对该认定结果有异议，但并没有向交警部门提出复核申请，也没有向法院提供足以推翻交警部门关于事故责任认定的证据，原审法院据此划定双方责任并无不当。

裁定驳回再审申请。

案例5 甘肃省高级人民法院民事裁定书（2021）甘民申2504号

本院经审查认为，关于交通事故认定书证明力的问题。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。交通事故认定书作为公文书证，应当适用公文书证的规则。当事人对交通事故认定书有异议的，可以提出相反证据推翻，但其应当对交通事故认定书内容不真实负有证明责任，如无相反证据，人民法院应当依据交通事故认定书认定案件事实。本案中，成某对交通事故认定书不认可，根据其复核申请，漳县公安局交警大队重新作出认定。虽然成某仍有异议，但没有提出相反证据予以推翻，故原审对交警大队重新作出的交通事故认定书予以采信并无不当。

裁定驳回再审申请。

案例6 广西壮族自治区柳州市中级人民法院行政裁定书（2019）桂02行终4号

本院认为，对交通事故的事实认定及责任划分是公安机关依法履行行政职责。没有正当理由拒绝作出交通事故责任认定书，属于行政不作为。二被上诉人对管辖权有争议，应报请由共同的上一级公安机关交通管理部门指定管辖。一审认为，原告的诉讼请求判令两被告依法履行职责即对交通事故作出处理的行为。根据《中华人民共和国交通安全法》规定只能为处理交通事故的证据，不能纳入行政诉讼，是不可诉的，原告的诉请不属人民法院的受理范围。认定事实不清，适用法律错误，本院不予维持，上诉人上诉理由成立，本院予以采纳。

裁定撤销一审判决，指令再审。

3  观点评析

从以上5个高级人民法院的再审裁定书的裁判理由，可以看出法院对道路交通事故认定书性质的主流观点就是公文书证说。

这一观点认为，交通事故认定书属于国家机关依职权作出的公文书证,在当事人不能提出相反证据推翻的前提下,应对交通事故认定书予以采信。公文书证的规则是“推定为真实”。案例2、案例3和案例5持此种观点。案例1和案例4虽然回避公文书证的提法，但“推翻”说法本身，传达的意思同样认为道路交通事故认定书是公文书证。

4  法律依据

（1）最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2022）

第一百一十四条 国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。必要时，人民法院可以要求制作文书的机关或者组织对文书的真实性予以说明。

（2）《道路交通安全法》（2021修正）

第七十三条　公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。

（3）最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（2020）

第二十四条 公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。

（4）全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（法工办复字〔2005〕1号）

关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见

湖南省人大常委会法规工作委员会：

你委2004年12月17日来函收悉。经研究，答复如下：

根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。

全国人大常委法制工作委员会办公室

5  四个悖论

（1）作出与不作出的悖论

根据最高人民法院的司法解释，公安机关交通管理部门作出道路交通事故认定书的行为不属于具体行政行为，当事人不能提起行政诉讼。但是，公安机关交通管理部门不作出道路交通事故认定书的行为是否能提起行政诉讼则并未明确。案例6中，法院认为不作出事故认定的行为属于行政不作为，当事人可以依法提起行政诉讼。

作出与不作出类似于硬币的两面，但两面的行为性质却截然不同，让人费解。

（2）影响与不影响的悖论

一方面，主流观点认为道路交通事故认定书本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。另一方面，道路交通事故认定书又被广泛地用于判定当事人的行政责任、民事责任和刑事责任，切切实实影响了当事人的权利义务。一方面在规章中是当事人的责任，

究竟是影响还是不影响，让人无所适从。

（3）复核与不复核的悖论

当事人对道路交通事故认定书不服的，有权申请复核，是否也可以不申请复核呢？既然道路交通事故认定书是证据，当事人对证据三性的意见一样可以在诉讼阶段发表，为什么只能通过申请复核的方式表达呢？

司法案例中，法院往往以当事人虽然对道路交通事故认定书结论不服但未申请复核为由（如案例4），直接推定为认可该结论，道路交通事故认定书不能被推翻。

复核只是表达不满的一种方式，复核可能仅具有形式意义，但不复核却被默认为满意事故认定，将事故认定书的效力简单、粗暴地与复核挂钩，本身就是一种错误。

复核或者不复核，不应成为效力认定的标准。

（4）真实与不真实的悖论

道路交通事故认定书是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。该结论是在具体事实的基础上，由执法人员用“涵摄”的方法得出的判断。基础事实存在真实性的问题，依据基础事实得出的结论的真实性如何理解呢？是认为其作出认定行为本身事实真实，还是其作出的结论为真实？

案例2中，法院认为“在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实”。案例5中，法院认为“但其应当对交通事故认定书内容不真实负有证明责任”。这两个案例中的真实或不真实，其内涵究竟是什么呢？道路交通事故认定书本身不是客观事实，只是一种依法作出的结论，结论不存在真实的问题，只存在是否公平合理或合法的问题。

推定为真实或证明为不真实，其实都是一种令人无所适从的悖论。

6  原因分析

道路交通事故认定书是一个非常重要的证据，其影响非常大，但关于道路交通事故认定书的性质认定却存在不清楚甚至自相矛盾的地方。上述四个悖论的存在就是明证。以上悖论存在的深层次原因有：

（1）事故认定的主体问题

道路交通事故认定书既涉及事实的调查取证，更涉及到法律规定、空间路权、时间路权、通行权、过错程度等方面的综合判断，综合素质要求非常高。《道路交通事故处理程序规定》（公安部第146号令）第五条，交通警察经过培训并考试合格，可以处理适用简易程序的道路交通事故。处理伤人事故，应当由具有道路交通事故处理初级以上资格的交通警察主办。处理死亡事故，应当由具有道路交通事故处理中级以上资格的交通警察主办。

现实不容乐观。笔者代理的一个案件中，事故认定书上同一办案民警的名字有3个（音同字不同）、笔迹也是各不相同，明显是他人代签。这种情况下，当事人有充分的理由相信事故认定书认定主体不适格，很有可能是辅警作出。主体不适格，必然导致认定书不具备证据效力。

（2）事故认定的救济问题

既然道路交通事故认定书具有如此重要的作用，就应当赋予其更加充分的救济途径。现有的救济途径只有一条，即三日内申请复核，复核仅一次。如果对复核结果还是不服呢？公安部146号令规定第104条赋予了检举和控告权，但其毕竟只是内部监督，效果甚微。

笔者代理的一起交通事故案件中，当事人申请复核后，上级机关以事实不清、程序违法为由撤销，责令重新作出。原办案机关简单补充了证据后，作出了与原认定一模一样的认定书，当事人信访、检举、控告统统无效。

看似有救济途径，但复核后的救济基本无效，值得引起重视。引入外部监督、救济或是解决问题的一个重要方式。行政复议、行政诉讼既能加强对执法部门的监督，同时也回归道路交通事故认定书的本源，避免法理与事理的分裂。

（3）事故认定的诉讼问题

诉讼是道路交通事故认定书效力问题的最后一关。遗憾的是，法官的做法有许多值得商榷的地方。

商榷之一，“推翻”的提法不合法。既然立法和司法解释均认定道路交通事故认定书是证据，且没有明确赋予其公文书证的证据资格，法院使用“推翻”的提法无疑是推定其具有证据资格和证明力，举证责任分配“倒置”。既然是证据，未经举证质证就不具有证据资格和证明力，就不能作为定案的证据使用。

商榷之二，“相反证据”的提法欠妥。道路交通事故认定书只是一个书证，它本身具有一定的主观性，是综合客观事实和法律规定作出的结论。这里的“相反证据”是相对于客观事实还是认定结论？基于同一客观事实得出不同结论是否属于“相反证据”？在原始的事实既无视频资料也无目击证人，当事人双方的陈述又截然相反的情况下，如何认定“相反证据”？基于常理对事实进行的推理、推断，能否作为“相反证据”？无论当事人如何举证和抗辩，一概以“不能提供相反证据推翻”为由驳回的做法，其实是一种懈怠和失职。

商榷之三，“没有申请复核视为无异议”的方式欠妥。如前所述，申不申请复核应当不影响法院对道路交通事故认定书的审查。没有申请复核，但当事人对事故认定书有异议的，同样要进行审查，以确定其证据效力。

商榷之四，司法审查的能力和意愿不足。前文指出，道路交通事故认定书的认定是个技术活，专业性很强。认定需要取得资格，更要掌握许多规章、技术规范，而这些都不能作为判决的依据，只是作为参照。很多法官没有时间研究、也没有渠道获取这些资料，简单维持是最简单、最省时、最安全的处理方式。这样处理，却牺牲了一部分当事人的合法权益，留下了不少的遗憾。

7  实务建议

（1）明确性质

道路交通事故认定书的前身是“道路交通事故责任认定书”，虽然取消了“责任”二字，但依然划分了责任，对当事人的实体权利产生了重大影响。

鉴于道路交通事故认定书的特殊性，笔者同意其作为“证据”的证据属性，但不主张将其作为“公文书证”对待。在民事诉讼法规定的八类证据中，笔者倾向于将道路交通事故认定书作为书证对待，而且只是普通的书证，不赋予其先天的“优越性”。

当然，性质的明确必须通过立法或者立法、司法解释的方式予以改变。

（2）扩大救济

前文已述，道路交通事故认定书目前的救济途径有重大的缺陷，内部监督的弊端逐步显现，应当反思和改进。除了考虑赋予其具体行政行为的身份以外，还可以考虑引入鉴定机制，由第三方对认定书的合法性进行审查。鉴定的前提就是要有鉴定规则，需要制定类似于《人体损伤程度鉴定标准》等的鉴定标准。

（3）加强审查

在诉讼阶段，法院应当改变裁判逻辑，摒弃道路交通事故认定书公文书证的法律地位，改变以往“相反证据”“推翻”的裁判思路。不论道路交通事故认定书是否经过复核程序，只要当事人存在异议，均应审查其合法性和合理性。审查的核心，是围绕公安部第146号令，重点审查道路交通事故认定书作出的主体、程序和事实，给当事人充分辩论的机会，首先保证程序公正。

当然，以上仅是烟火律师的一家之言，并不一定正确，只是一种实务层面的思考，恳请方家批评指正。