对于组成建设工程合同的各项文件，理想状态下，各项文件应当能互相解释，互为说明。但由于拟定主体专业能力和对文件理解的差异等原因，实务中各项文件之间存在冲突的情形并不少见。此时，便会产生应以何文件作为认定依据的问题。提前设定解释合同文件的优先顺序，可以解决各项文件内容存在冲突时，该以何项文件解释合同的问题，能减少纠纷的产生。对于招标文件及投标文件而言，两者是否为组成合同的文件？如是，两者在解释合同文件时，优先顺序如何？以下我们进行具体分析。

一、招标文件、投标文件能否作为解释合同的文件

一般而言，规范的合同中会对合同协议书、中标通知书、投标函及投标函附录、专用合同条款、通用合同条款等解释合同文件的优先顺序进行明确约定。通过查询多类建设工程合同示范文本及相关招标文件文本，我们发现对于合同的各项文件的优先解释顺序，通常规定为：

（1）合同协议书；

（2）中标通知书；

（3）投标函及其附录；

（4）专用合同条款及其附件；

（5）通用合同条款；

（6）技术标准和要求；

（7）图纸；

（8）已标价工程量清单或预算书；

（9）其他合同文件。

例如：1.《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）

1.5 合同文件的优先顺序

组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：

（1）合同协议书；

（2）中标通知书（如果有）；

（3）投标函及其附录（如果有）；

（4）专用合同条款及其附件；

（5）通用合同条款；

（6）技术标准和要求；

（7）图纸；

（8）已标价工程量清单或预算书；

（9）其他合同文件。

上述各项合同文件包括合同当事人就该项合同文件所作出的补充和修改，属于同一类内容的文件，应以最新签署的为准。

在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分，并根据其性质确定优先解释顺序。

2. 《中华人民共和国标准施工招标文件》

1.4 合同文件的优先顺序

组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：

（1）合同协议书；

（2）中标通知书；

（3）投标函及投标函附录；

（4）专用合同条款；

（5）通用合同条款；

（6）技术标准和要求；

（7）图纸；

（8）已标价工程量清单；

（9）其他合同文件。

我们也注意到，前述文件规定的合同组成文件并未将招标文件作为合同文件的组成部分，同时，对于投标文件中也仅将投标函及附录作为合同文件的组成部分。那么招标文件及投标文件能否作为解释合同文件的依据呢？

《招标投标法》第十九条第一款规定：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”第二十七条第一款规定：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。”可见我国法律已明确规定招标文件应当包括拟签订合同的主要条款，以及招标项目的技术要求、投标报价要求等实质性要求和条件；投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。而实务中，投标人一般会在投标文件中完全响应招标文件提出的实质性要求和条件。由此可见，招标文件实际已涵盖拟签订合同的主要条款，且除该内容外，招标文件还涉及其他诸多事项，例如对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等。因此类事项并不属于合同内容，也与解释合同内容无直接关联，因此，实务中并无必要将完整的招标文件作为合同组成文件。对于投标文件，一般而言，投标人在提交投标函及投标函附录外，还会提交其他招标文件要求或其准确提交的其他文件，例如以往业绩、资格性响应文件等，此类事项通常并不属于合同内容，也与解释合同无直接关联。因此，同样也无必要将完整的投标文件作为合同组成文件。

但是此问题理论上的研究意义并不大，因实务中早已有此操作。

例1：某部队西营区集体宿舍食堂《施工合同》第二部分通用合同条款中一般约定第1.5条款合同文件的优先顺序之约定：组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同的优先顺序如下：(1)合同协议书；(2)中标通知书；(3)招标文件；(4)投标文件；(5)专用合同条款及其附件；(6)通用合同条款；(7)工程标准规范及技术文件；(8)图纸；(9)其他合同文件；上述各项合同文件包括合同当事人就该项合同文件作出的补充和修改，属于同一类内容的文件，应以最新签署的为准。

——河南**建筑安装工程有限公司与中国人民解放军*部队、北京**有限公司等建设工程施工合同纠纷一案【湖北省孝昌县人民法院 (2019)鄂0921民初427号】

例2：某《施工合同》约定的合同文件组成及其优先解释顺序为：1、合同协议书；2、中标通知书；3、本合同专用条款；4、本合同通用条款；5、……6、……7、……8、投标文件；9、招标文件；10、如合同文件部分条款之间发生不一致，应按上述文件的顺序作优先解释。

——**置地（成都）发展有限公司、四川**建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷一案【四川省成都市中级人民法院(2021)川01民终21834号】

在以上两个案件中，当事人在签订的施工合同中均明确将招标文件、投标文件纳入合同组成文件，并且约定了不同的解释优先顺序。对此，我们的观点是，当事人将招标文件、投标文件作为合同组成文件并不违反法律及行政法规强制性规定，不存在导致合同无效的情形，为合法有效行为。与此同时，未将两者作为合同组成文件的，同样也为合法有效。

二、招标文件和投标文件解释合同文件时优先顺序认定

（一）当事人有约定的情形

对于招标文件与投标文件解释合同文件的优先顺序，一般而言，如当事人签订的合同中未将招标文件、投标文件作为解释合同文件的依据，则两者一般不作为合同解释依据。但如果当事人在合同中明确将招标文件、投标文件作为解释依据，并约定了两者在解释合同文件时的优先顺序，则根据法律规定，该约定对双方具有法律约束力，应当依据双方约定认定两者的优先顺序。

（二）当事人无约定的情形

在当事人没有约定招标文件、投标文件解释合同文件的优先顺序时，虽然一般不将两者作为解释依据，但是如果合同实质性内容背离了招标文件和投标文件的内容，根据《招标投标法》第四十六条第一款：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”之规定，合同约定之内容归于无效，招标文件和投标文件仍应当作为认定双方权利义务的依据。此时，如果招标文件与投标文件发生冲突，该以何为准？

对此，实务中观点不一：

观点一 以招标文件为准

该观点认为，根据《招标投标法》第二十七条第一款：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。”之规定，投标文件制作的依据为招标文件，如投标文件内容偏离招标文件要求或与招标文件要求不一致，则明显违反前述规定，同时也违背了招标人的意思表示，应当以招标文件为准。

观点二 以投标文件为准

该观点认为，从两份文件的性质上看，招标文件属于要约邀请，投标文件属于要约，投标文件发生在后，且投标文件才是双方合意的结果，如发生纠纷，应当以投标文件为准。

对此，我们认为，不能简单将该问题归结于以招标文件为准还是以投标文件为准。我国《招标投标法》仅规定投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。换言之，对于招标文件中非实质性要求和条件，投标文件可以与招标文件不一致。因此，如发生争议的事项，属于招标文件提出的实质性要求和条件内容，则应当以招标文件作为在先解释文件；对于非实质性要求和条件，基于招标人已接受投标文件并发出中标通知书的事实，应当以投标文件作为在先解释文件。

作者：姚宗国律师团队

来源：微信公众号“无法”