背景：粗暴“抢甘蔗”事件牵出的执法外包情况引发关注，据媒体报道，在招投标磋商文件的“工作和技术要求”一栏，管理占道经营、出店经营、流动摊点以及监督、上报临时性商业活动被列为外包的主要工作项目。城市管理或市容管理外包在全国都比较普遍，相关招投标范围包括采购司法社工、专职安全员、网格员、环保执法监督员、计生协管员、城管协管员等等，也有城市管理类企业经营范围主要是提供街道美化、市容管理服务、秩序维护服务、保安保卫服务、物业管理服务、停车场管理服务、城市垃圾服务。

　　1、关于市容管理服务外包有哪些法律依据？初衷是什么？

　　江苏法德东恒律师事务所合伙人蓝天彬律师说，市容管理服务外包主要是参照《政府采购法》、《政府购买服务管理办法》、《预算法》、《合同法》等法律法规、规章制度的规定。市容管理服务外包主要是因为考虑到基层部门事情繁杂、人手短缺，为了改善公共服务供给，为了管理便利。

　　2、据您了解，市容管理服务外包一般需要经过哪些程序，满足哪些条件？外包项目的内容主要是哪些类型？

　　蓝天彬律师说，市容管理服务外包采用的方式多样化，包括公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价等。公开招标应作为主要采购方式。

　　政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。

　　根据《政府购买服务管理办法》规定，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。以下各项不得纳入政府购买服务范围：不属于政府职责范围的服务事项；应当由政府直接履职的事项；政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；融资行为；购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

　　3、哪些方面的外包项目本身是不合规的，或者说容易踩到法律红线（比如环保执法监督员、城管协管员）？其辅助执法行为的边界在哪？

　　蓝天彬律师说，行政执法一般是不能外包的。根据《行政强制法》规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。同时，《行政处罚法》又开了一个口子。行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。而第二十一条明确规定，受委托组织必须符合以下条件：依法成立并具有管理公共事务职能；有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

　　也就是说，即使服务外包、委托执法，受委托的组织也必须是依法成立并具有管理公共事务职能，并且有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员。这个要求是比较严格的，草头班子是不行的。

　　此外，绝对不能依赖“服务外包”、“委托执法”一了百了，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

　　基层事情繁杂、人少短缺，确实是一个问题，可以试点基层服务外包模式。但是在试点中，政府部门要把握一个大原则，法无授权不可为。对于公共服务，如果没有涉及具体相对人，例如环卫工作，可以外包。如果涉及针对公民进行执法，那么这种工作是不能随意外包的，除非有法律法规的授权。从目前来看，行政强制措施权是不得委托的。

　　这也提醒政府部门有关人员，治理体系和治理能力现代化，需要有法治作为支撑，需要有法治的底色。

　　具体到城管协管员，根据《城市管理执法办法》规定，市管理执法主管部门可以配置城市管理执法协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务。协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。城市管理执法主管部门应当严格协管人员的招录程序、资格条件，规范执法辅助行为，建立退出机制。也就是说，协管人员只能从事执法辅助事务，不能单独执法。

　　4、就抢甘蔗事件而言，哪些行为已然触犯法律？还请点评一下这次事件。

　　蓝天彬律师说，该事件的问题在于没有执法权的人“执法”了，没有执法权的外包公司人员实施了“行政强制措施”、“执法行为”。而法律法规并没有明确授权政府部门可以将城管执法工作、行政强制措施权外包给公司来实施。

　　根据《行政强制法》规定，扣押、查封财物属于行政强制措施。老人的甘蔗被南通静通市容管理有限公司人员暂扣，实际上就是一种变相的行政强制措施，而市容公司作为民营企业并没有权力实施该行为，法无授权不可为。

　　根据《行政强制法》规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

　　也就是说，即便老人卖甘蔗影响市容市貌、有违法行为，需要实施扣押行为，这些行为也应当由行政机关执法人员实施，例如城管局工作人员去实施。对违法行为轻微的，行政机关执法人员可以采取教育、劝诫、疏导等方式予以纠正。