在代理火灾事故民事赔偿案件中，笔者遇到了很多困惑，比如，我国《消防法》只有行政责任和刑事责任的规定，而没有民事责任的规定，民事法律虽然规定了民事侵权责任的归责原则，但是该类原则如何跟《消防法》结合适用，没有明确具体的规定，这就导致在火灾事故民事索赔案件中，无法可依，同一个案件出现多个判决结果的问题。同一个案件经过一审、二审、再审程序，甚至检察院抗诉程序，都不能息诉，当事人无休止的上访，引发社会矛盾。因此，想要让此类案件得到公正处理，就必须让我国《消防法》跟民事法律有一个很好的衔接。还有，火灾事故认定是否属于具体的行政行为？答案的肯定与否涉及是否可以对火灾认定行为提起行政诉讼的问题。这一点，在法律上没有明确规定，实务中存在着很大的争议，主要有两种观点，一曰可诉，二曰不可诉。还有其他一系列的法律困惑，这些问题困扰着我们，不得不作出一些思考。

一、我国《消防法》只规定了行政责任和刑事责任，没有规定民事责任，导致火灾事故民事赔偿无法可依

　　违反消防法规的法律责任是指行为人(公民、法人或其他组织)由于违反消防法规所应承担的法律后果，应该包括刑事责任、行政责任和民事责任。违反消防法规是承担消防法律责任的前提，承担消防法律责任是违反消防法规的必然结果。对违反消防法及其他消防法规的单位和个人实施处罚，能够达到减少火灾隐患，保护公民人身安全和财产安全的目的。

　　（一）与我国《消防法》有关的刑事处罚

　　1.失火罪

　　（1）概念

　　失火罪指行为人过失引起火灾，造成致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的严重后果，危害公共安全的行为。

　　（2）失火罪的主要特征

　　客观方面，必须有造成危害公共安全的严重后果。如果仅有失火行为而没有造成严重后果，或者损失轻微，就不构成本罪。  

　　主观方面，行为人主观上是过失，即行为人应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，由于疏忽大意没有预见或者已经预见而轻信能够避免，以致发生这种结果。前一种为疏忽大意的过失，后一种为过于自信的过失。

　　（3）失火罪的刑罚

　　对于失火罪的处罚，根据我国《刑法》第115条第2款的规定，对失火罪的处刑是，处3年以上7年以下有期徒刑；情节较轻的，处3年以下有期徒刑或者拘役。

　　2.消防责任事故罪

　　（1）概念

　　消防责任事故罪是指违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，因而造成严重后果，危害公共安全的行为。

　　（2）构成要件

　　构成本罪应具备以下条件：本罪的主体为一般主体；侵犯的客体是公共安全；主观方面是过失，所谓过失是指行为人对所发生的严重后果而言，而对于违反消防管理规定，经公安消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行则是明知的；客观方面表现为违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，因而造成严重后果的行为。消防管理法规包括法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章。严重后果主要是指发生火灾，造成人员伤亡或者使公私财产遭受严重损失。

　　（3）刑罚

　　根据我国《刑法》第139条规定，对消防责任事故罪的处刑是，造成严重后果的，对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。

　　3.相关犯罪及刑罚

　　除失火罪、消防责任事故罪以外，我国《刑法》中规定的以下应受刑事处罚的几种犯罪也与消防管理有关：

　　（1）放火罪

　　放火罪是指用放火的手段破坏工厂、矿场、油田、港口、河流、水源、仓库、住宅、森林、农场、谷场、牧场、重要管道、公共建筑物或者其他公私财产，危害公共安全的行为。

　　（2）非法携带枪支、弹药、管制刀具、危险物品危及公共安全罪

　　非法携带枪支、弹药、管制刀具、危险物品危及公共安全罪是指非法携带枪支、弹药、管制刀具或者爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品，进入公共场所或者公共交通工具，危及公共安全的行为。

　　（3）重大责任事故罪

　　重大责任事故罪是指工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工，由于不服管理、违反规章制度，或者强令工人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为。

　　例如，上海胶州路“11·15”火灾案，造成人员死亡58人，因违规使用电气焊导致火灾事故，是一起典型的重大责任事故，其中有一个罪名就是重大责任事故罪。

　　（4）危险物品肇事罪

　　危险物品肇事罪是指违反爆炸、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成严重后果的行为。

　　例如，央视大火案，有一个罪名就是危险物品肇事罪。

　　（5）生产、销售不符合安全标准的产品罪

　　生产、销售不符合安全标准的产品罪是指生产不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的电器、压力容器、易燃易爆产品或者其他不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品，或者销售明知是以上不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品，造成严重后果的行为。

　　例如，央视大火案，有一个罪名就是生产、销售不符合安全标准的产品罪，生产的产品是外墙用保温材料。

　　（6）滥用职权罪、玩忽职守罪

　　滥用职权罪、玩忽职守罪是指国家工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

　　（二）与我国《消防法》有关的行政处罚规定

　　1.概念

　　行政处罚是指行政机关依法对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为所给予的惩戒和制裁。实施行政处罚必须要符合一定的条件：

　　第一，实施行政处罚的主体要合法，由具有行政处罚权的行政机关来实施。行政机关是指依法行使国家行政权，管理国家行政事务的机关。第二，公民、法人或者其他组织实施了违法行为。第三，被处罚者实施违法行为时主观上有故意或过失的过错。第四，必须在法律、法规、规章规定的处罚种类、幅度之内实施，法律、法规、规章无明文规定的不得处罚。2008年修改即现行的我国《消防法》赋予了消防主管机构行政处罚权。第五，程序要合法。如果程序不合法，这种处罚是非法的，取得证据是要被排除的。

　　2.行政处罚的种类

　　我国《消防法》设定了警告，罚款，没收产品和违法所得，责令停止施工、停止使用、停产停业，行政拘留共五类处罚。

　　（1）警告是指公安消防机构对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识其行为的违法性和危害性的一种处罚。警告处罚是行政处罚中最轻的一种处罚，适用于情节轻微的、对社会危害程度不大的违法行为。

　　（2）罚款是指公安消防机构对违法行为的公民、法人或者其他组织，依法限令其在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚形式。罚款处罚是一种财产罚，是适用比较广泛的行政处罚方式，目的是对违法者给以罚款，使其在财产上受到一定损失，从而深刻认识其违法行为的危害，不致再犯。罚款一律上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。实施罚款处罚时要注意以下四点：一是要在法定的幅度内确定数额；二是要考虑到实际支付能力，以免裁决后不能执行；三是不要滥用罚款的处罚方式，不适宜用罚款处罚的，则应依法实施其他处罚；四是对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

　　（3）没收产品和违法所得是指公安消防机构依法将行为人生产、销售的不合格消防产品及违法所得货币，强制无偿收归国有的一种行政处罚。没收是一种剥夺财产权的行政处罚。

　　（4）责令停止施工是指公安消防机构对违反消防法规进行施工的行为人，责令其限期改正，逾期不改正的依法限制其进行施工活动的行政处罚。

　　责令停止使用是指公安消防机构对违反消防法规擅自使用不合格建筑的行为人，责令其限期改正，逾期不改正的，依法限制其使用建筑的行政处罚。

　　责令停产停业是公安消防机构对违反消防法规的工商企业或者个体工商户，依法限制或剥夺其在一定期限内从事某项生产或者经营活动权利的行政处罚。在消防监督中，停产停业适用于一切企事业单位和个体工商户。

　　（5）行政拘留是公安机关对违反消防管理法规的人依据法律(我国《治安管理处罚法》和《消防法》)的规定，在一定时间内限制其人身自由的一种行政处罚。

　　3.行政机关及其执法人员在调查取证工作中的权利和义务

　　(1)有权要求当事人如实回答询问并且协助行政机关调查或检查。(2)有权要求证人如实反映案件情况。(3)行政机关及其执法人员在依法搜集证据时，有权采取抽样取证的方式进行。(4)在证据有可能灭失或事后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，有权实行先行登记保存。在保存期间，当事人和有关人员不得销毁或者转移证据，并在7日内作出处理决定。除可以当场作出行政处罚决定以外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据；必要时依照法律、法规的规定，可以进行检查。

　　4.当事人的权利

　　公安消防机构经过调查取证工作，查明违法事实后在作出处罚决定之前，应告知当事人应有的权利，告知权利内容主要有以下几项：

　　(1)告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据；(2)告知当事人有进行陈述和申辩及要求听证的权利，并且不因申辩而加重处罚；(3)告知当事人有提出行政复议或行政诉讼的权利及申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。

　　5.对逾期不履行行政处罚决定的当事人的处理

　　我国《行政处罚法》第51条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款额的3％加处罚款；（2）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（3）申请人民法院强制执行。前两项是针对罚款不缴纳的，而第（3）项的范围应包括停产停业、暂扣或吊销许可证等。

　　6.行政处罚决定的延期和分期履行

　　我国《行政处罚法》第52条规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。

　　我国《消防法》关于消防违法行为和行政处罚的规定。

　　需要说明的是，2009年5月1日起施行的我国《消防法》在有关法律责任的规定上作出较大修订，加大了消防行政处罚力度，补充完善了消防行政处罚制度。主要有以下6个方面：

　　（1）加大了消防行政处罚力度。修订后的《消防法》对85种违反《消防法》尚不构成犯罪的行为，分别设定了相应的行政处罚，其中，新增加了应予行政处罚的违反消防法规的行为15种，涉及消防安全工作的方方面面，有利于及时制止、纠正和依法惩处消防违法行为，维护法律的严肃性和权威性。

　　（2）调整了行政处罚的种类。除原设定的警告、罚款、拘留、责令停产停业（停止施工、停止使用）、没收违法所得外，增加了责令停止执业（吊销相应资质、资格），对一些严重违反消防法规的行为特别是危害公共安全的行为增设了拘留处罚，增强了法律的威慑力。

　　（3）进一步明确了行政处罚的主体。明确生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照我国《产品质量法》的规定从重处罚。消防技术服务机构出具、虚假失实文件，情节严重或者给他人造成重大损失的，由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格。

　　（4）取消了一些消防行政处罚责令限期改正的前置条件。修订后的我国《消防法》取消了原来《消防法》有关违反建设工程消防设计审核、消防验收、公众聚集场所开业前消防安全检查规定等行为的行政处罚前限期改正的前置条件，有利于依法严肃查处危害公共消防安全的行为，更好地保护人身、财产安全，维护公共安全。

　　（5）规定了消防行政处罚的罚款幅度。综合考虑各地经济发展状况以及违反消防法规行为的危害程度，分别规定了罚款处罚的幅度。

　　（6）规定了强制执行。对逾期不执行公安机关消防机构作出的停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行。责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。

　　7.我国《消防法》中第58~69条中，也有相关关于违法消防安全的行为的规定。

　　（三）我国《消防法》没有规定民事责任

　　我国《消防法》只规定了行政责任和刑事责任，而没有规定民事责任。得出这样一个结论的目的在于一个重点问题，火灾事故民事赔偿问题。每一起重大火灾事故问题，都可能既涉及刑事责任和行政责任，又要涉及民事赔偿责任，在处理每一起火灾事故刑事责任和行政责任的时候，司法机关和行政机关的效率都是比较高的，但是民事赔偿问题往往久拖不决。比如上海胶州路“11·15”火灾事故，政府和司法机关很快对相关责任人作出了处罚，但是民事赔偿问题到现在，都没有处理完毕。

　　实务中，法院在处理火灾事故赔偿案件时适用我国《民法通则》和我国《侵权责任法》规定的归责原则，确定责任主体和赔偿责任，阻断了我国《消防法》与我国《民法通则》及《侵权责任法》的逻辑联系，导致侵权责任主体和民事责任无法根据我国《消防法》进行判断。甚至有人认为违反我国《消防法》的行为只应承担刑事责任和行政责任，而不应承担民事责任。

　　处理火灾事故经常有争议的问题：

　　1.我国《消防法》在立法层面存在的缺陷

　　（1）只规定了行政责任和刑事责任，没有规定民事责任。

　　如上所述，我国《消防法》只规定了行政责任和刑事责任，而没有规定民事责任，这样就给司法实践，尤其是民事赔偿诉讼带来了很多的困惑。

　　不管出于什么原因考虑，从立法角度来讲，应该说都是一个很大的立法缺陷。

　　（2）我国《消防法》过多地强调了行政主管部门的权力，而较少涉及行政主管机关的义务。

　　（3）我国《消防法》规定，公安消防机构只做火灾原因认定，不作火灾事故责任认定，是怕“引火烧身”。

　　（4）我国《消防法》应该从立法上强调对消防行政主管部门的监管力度，应该明确规定：火灾预防、火灾调查、火灾救助行为是可诉的，不能让消防主管部门的行为成为司法审查的真空地带。

　　（5）我国《消防法》将分为备案和审查，是否放松了监管？

　　（6）火灾的预防、灭火救援与消防行政监督执法均由公安消防行政机构负责，谁来监督消防机构，消防管理机构能否公正执法，能否公正披露消防机构的违法行为。火灾的预防、灭火救援与消防行政监督执法主体是否应当分开，或者回避。

　　从我国《消防法》规定的火灾的预防、灭火救援与消防行政监督执法主体都是消防行政机构，既是运动员，又是裁判员，那么，这个裁判员能否做到公正执法，一视同仁？

　　（7）既然我国《消防法》规定了消防行政机构的行政执法权和行政处罚权，但又允许消防机构不做责任认定，如何处罚？

　　2009年以前的《消防法》规定，火灾事故调查的主要任务是调查、认定火灾原因、核定火灾损失、查明火灾事故责任；公安消防机构应当根据火灾现场询问、现场勘察、技术鉴定等调查研究，做出火灾原因认定，制作火灾原因认定书；火灾原因认定书自做出之日起七日送达有关当事人；公安消防机构应当根据火灾原因、火灾损失等调查情况，查明事故责任，制作火灾事故责任书；火灾事故责任书自做出之日起7日内送达有关当事人。

　　2009年生效的新的《消防法》规定，消防部门只出具火灾事故认定书，不出具火灾责任认定书。

　　2.火灾预防阶段所涉及的法律问题

　　（1）城市消防规划部门的法定义务

　　关于消防规划问题，我国《城乡规划法》第17条已有规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”。

　　城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

　　我国《消防法》第8条规定：“地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划，并负责组织实施。

　　城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整、完善；公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造”。

　　从上述规定来看，消防规划属于强制性内容，但是针对违反上述规定的行为，应该承担何种法律责任，尤其是民事责任，我国《城乡规划法》和我国《消防法》并没有作出明确的规定。实务中，笔者没有看到哪一起火灾事故是因为规划不到位而承担法律责任的。

　　规划不到位也是导致大火蔓延成灾的原因之一，即灾害成因之一。

　　（2）建设单位、施工单位、设计单位、监理单位的法定义务

　　关于建设单位、施工单位、设计单位、监理单位对火灾预防的法定义务，我国《消防法》第9~15条中有明确的规定。对其中强行性规定的违反，都是导致大火成灾的原因之一。

　　（3）消防行政主管部门对消防验收的法律责任

　　对于强制性设计和验收的工程，如果没有验收，消防行政主管部门应该承担的法律责任，我国《消防法》并没有作出规定。

　　3.火灾原因认定阶段所涉及的法律问题

　　（1）火灾原因调查主体、回避以及信息公开问题

　　按照我国《消防法》第51条的规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。

　　公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。

　　我国《火灾事故调查规定》第5条规定，火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。

　　铁路、港航、民航公安机关和国有林区的森林公安机关消防机构负责调查其消防监督范围内发生的火灾。

　　我国《安全生产事故报告和调查处理条例》将事故划分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故4个等级。

　　该条例规定：特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。

　　自事故发生之日起30日内（火灾事故自发生之日起7日内），因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。

　　特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。

　　事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。

　　事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。

　　事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。

　　重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。

　　明确了事故调查报告的批复主体和批复的期限。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

　　事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。

　　事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。

　　火灾、道路交通、水上交通等行业或者领域的事故调查处理已有专门法律、行政法规，另有规定的，依照其规定。

　　这里经常引起争议的问题是：

　　第一，调查组人员是否应该回避的问题。

　　按照规定，事故调查组应当由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并邀请人民检察院派人参加。问题是这个人员组成中，有些人员是应该回避的，但是实务中，政府的强势往往不能从程序上让相关当事人服判。

　　第二，调查取得的相关事实和证据是否应该公开，即信息公开问题。

　　按照《安全生产事故报告和调查处理条例》的规定，事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。

　　事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。

　　实务中，存在的问题是，公开的范围是由行政机关来决定，不愿公开的，就以国家机密为由蛮横拒绝。比如，一场震惊世界的建筑火灾事故，灾民想知道该楼盘的规划情况以及消防设计、消防验收情况，在遭到行政机关的拒绝后，部分灾民向法院提起诉讼，却被法院以超出受理范围等理由拒绝。

　　第三，当火灾事故和生产事故竞合时，事故调查主体权利义务主体界限不清。

　　按照我国《消防法》的规定，公安消防主管部门只做火灾原因认定，不做责任认定；而按照《安全生产事故报告和调查处理条例》的规定，事故调查组既要作事故原因认定，也要作责任认定。

　　（2）火灾原因的认定方法及认定的基础证据争议

　　起火原因认定的方法包括直接认定法和间接认定法。

　　直接认定法是指对现场勘察中提取的物证，利用感官或借助简便仪器，通过直接辨认其颜色、形状、光泽、位置及其变化状态等来分析确定起火原因的方法。一般在起火点、起火源、起火物和起火时间与客观条件相吻合，现场勘察和调查询问的证据比较充分的情况下使用。在采用直接认定法时，要及时、全面，防止物证因时间拖长而变色、变性或丧失其真实性。

　　间接认定法是先将起火点范围内的所有能引起火灾的火源进行依次排列，根据现场事实进行分析研究，逐个加以否定排除，然后初步确定一种最可能引起火灾的起火源；然后应用实践经验和科学原理，依据现场的客观事实证据，进行分析推理，找出引起火灾的原因。间接认定法一般是在现场中的起火源或某起火因素不复存在的条件下进行的，故现场勘察和调查询问所获得的材料就显得更为重要和珍贵。

　　间接法经常受到质疑的是，这种排列是否穷尽了所有可能的起火原因？有没有遗漏真正的起火原因？还有就是，最后认定的起火原因证据是否充分？

　　（3）火灾事故的当事人范围争议

　　《火灾事故调查规定》规定：公安机关消防机构在作出火灾事故认定前，应当召集当事人到场，说明拟认定的起火原因，听取当事人意见；当事人不到场的，应当记录在案。

　　公安机关消防机构作出火灾事故认定后，当事人可以申请查阅、复制、摘录火灾事故认定书、现场勘验笔录和检验、鉴定意见，公安机关消防机构应当自接到申请之日起7日内提供，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者移交公安机关其他部门处理的依法不予提供，并说明理由。

　　当事人对火灾事故认定有异议的，可以提出复核申请。复核机构应当自收到复核申请之日起7日内作出是否受理决定并书面通知申请人。公安机关消防机构受理复核申请的，应当书面通知其他当事人，同时通知原认定机构。以上所指当事人，是指与火灾发生、蔓延和损失有直接利害关系的单位和个人。上述定义并没有说清楚当事人的具体范围，实务中，经常引起争议。如火灾系产品质量引起，产品销售者或者生产者是否是火灾事故的当事人？火灾原因认定书是否应送达？实务中经常是不送达的。导致产品的生产者或者消费者不能及时采取救济程序维权。受害人启动索赔程序后，产品生产者和销售者才拿到火灾事故原因认定书。

　　（4）火灾原因认定的性质之争以及火灾原因认定结果是否可诉的问题

　　按照公安部的相关规定，《火灾事故责任书》自作出之日起7日内送达有关当事人。当事人对火灾原因认定不服的，自收到《火灾原因认定书》之日起15日内，可以向火灾事故发生地主管公安机关或者市（州）公安消防支队申请重新认定。对省级公安消防机构作出的原因、火灾事故责任认定不服的，向省级公安机关申请重新认定。火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构在收到重新认定申请书，应当在两个月内作出维持、变更或者撤销的决定。火灾原因的重新认定决定为最终决定。

　　主观存在的问题是：对火灾原因认定结果不服可以要求重新认定属于何种程序？重新认定的法律性质？最终认定是否是最终结论，不可更改？

　　火灾原因认定是否属于具体的行政行为，无论是理论上还是实务中，都存在着争议，有人认为是技术鉴定？有人认为是准行政行为？还有人认为是行政确认行为。概括来讲主要有两种观点：一是火灾原因认定不是具体的行政行为；二是火灾原因认定属于具体的行政行为。持第一种观点的人认为对火灾原因认定结果是不可以提起行政诉讼；持第二种观点的人认为对火灾原因认定结果是可以提起行政诉讼的。实务中，之所以存在不同的观点，主要是我国《消防法》对此没有明确的规定。

　　重新认定与行政复议的关系是什么？重新认定的法律性质是什么？对重新认定不服的，是否可以提起行政诉讼，这些问题都涉及当事人的权利和义务，司法实践中必须慎重对待。

　　笔者希望通过修改我国《消防法》来解决此问题，即明确规定火灾原因认定结果是可诉的，把消防机构的行为明确纳入司法审查的范围之内。

　　（5）何谓火灾原因不明，实务中是否存在起火原因不明的情形？主管部门不允许作出起火原因不明的认定结论会导致什么后果？

　　众所周知，发生燃烧必须具备三个条件：可燃物、氧化剂和点火源，称之为燃烧三要素。这三个要素只是引起燃烧的质的方面的条件，还要有量的方面的条件。考虑到量方面的因素，则燃烧条件可进一步叙述为：（1）具备一定数量的可燃物；（2）有足够数量的氧化剂；（3）具备一定数量的点火源。这三个条件要同时具备，相互作用，燃烧才会发生。所谓起火原因不明是指以上三个条件中至少有一个查不清楚，或者起火点不能确定。按照《火灾事故调查规定》的规定：对起火原因已经查清是指起火时间、起火部位、起火点和起火原因已经清楚；对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除和不能排除的起火原因。

　　从客观上来讲，每一次起火都有具体的原因，只是由于各种条件的限制，找不到相关证据，查不清楚而已。

　　笔者认为，火灾原因不明可以分为以下几种：行政不作为的火灾原因不明；客观不能的火灾原因不明；现场被破坏导致无法取得证据的火灾原因不明，等等。

　　按照消防主管部门的相关规定，不允许火灾事故调查机构做出起火原因不明的结论。这种做法的出发点可以肯定，但是会带来很多不利的后果。实务中出现了很多错误的认定，如主要事实不清，或者证据不确实充分；违反法定程序，影响结果公正；认定行为存在明显不当，或者起火原因认定错误；超越或者滥用职权等。这样认定的结果，用在民事诉讼中作为主要证据来使用，很难让当事人服判。上诉、申诉、申请抗诉和无休止的上访等，不但解决不了火灾事故本身的问题，反而生出新的社会矛盾。

　　（6）火灾事故调查是消防机构的权力还是义务？不出具火灾调查报告是否属于不作为？

　　我国《消防法》第51条规定，公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。

　　该条规定了公安机关消防机构的调查权，但是并没有具体规定，公安机关消防机构是否有义务出具火灾事故认定书。实务中，已经发生当事人以不作为为由起诉公安机关消防机构的案件。

　　（7）实务中，火灾原因认定存在的问题

　　火灾原因认定结果涉及三大法律责任，是当事人承担法律责任最主要的证据基础，一旦出现错误，就会给有关当事人造成重大损失，进而影响法律的严肃性。实务中，存在着火灾原因认定不及时、不认真、不负责任、不全面，认定错误，推论存在着逻辑不严密、逻辑错误、证据不充分等问题，导致当事人不服认定等纠纷。

　　（8）作为刑事案件移交后，消防机构有没有义务向当事人出具火灾原因认定书？

　　实务中，经常遇到这样的问题，经过现场勘察，发现可能有人为纵火或者责任事故的嫌疑，按照相关规定，这种情况下，案子要移交给公安机关。这个时候有关当事人要求消防机构出具火灾事故认定书，往往会遭到拒绝，理由是以作为刑事案件移交，没有义务出具认定书。有的当事人会因此而提起行政诉讼。

　　（9）火灾原因重新认定的法律性质及法律依据是什么？启动程序？

　　实务中，公安消防机构不认可火灾原因认定属于具体行政行为的观点，其认可火灾原因认定属于技术鉴定的说法，但是又允许对火灾原因认定不服，可以提出重新认定，对此，我们的疑问是，如果是技术鉴定，又何必规定这样的重新认定程序？直接按照证据质证就可以了。

　　（10）火灾事实认定的法律意义

　　火灾事故引起法律关系的变动，即火灾的发生使得原有的社会关系发生变动，并引起一系列法律问题。从火灾引发的大量刑事案件、行政案件、民事案件和火灾事实重新认定案件来看，这些问题主要反映在以下领域：

　　公共安全关系。火灾严重危害公共安全的，造成火灾事故的责任人可能要被追究放火罪、失火罪、重大责任事故罪、消防责任事故罪等刑事责任。尚不构成犯罪的，可能要受到行政处罚。

　　一般合同关系。如承包、租赁、承揽、保管、买卖等关系中，由于火灾的发生，造成原有的合同义务无法履行或无法全部履行，有可能要解除或变更合同，还存在违约责任或侵权责任问题。

　　消费合同关系。消费者怀疑火灾的发生可能与产品质量或性能有关，因而经常与生产者、经营者就产品责任问题发生争议。服务性场所提供的消防安全保障条件不足，发生火灾，造成消费者人身伤害或财产损失的，其与经营者也常有纠纷。在这类关系中，还存在违约责任与侵权责任竞合的问题。

　　保险合同关系。保险标的因火灾受损，被保险人与保险人之间对保险事故的性质和是否应当履行、如何履行保险责任，看法经常不同。

　　劳动合同关系。劳动者受到火灾伤害，存在是否认定为工伤的问题；在用人单位发生的火灾，受害的劳动者有选择工伤赔偿还是侵权赔偿的问题；对造成火灾事故的劳动者，用人单位有选择何种处理措施的问题。

　　相邻关系。在土地和房屋上相邻的一方受到另一方引起的火灾所损害，存在侵权损害赔偿问题。

　　很显然，这些关系都是法律关系，也就是以权利和义务为内容的社会关系。这样，我们需要进一步探究：在火灾中，是什么因素导致了这些法律关系发生变动？

　　（11）火灾事实的两个层面及其法律意义

　　我们可以把火灾事实分为两个层面：技术层面和法律层面。这两个层面分别具有不同的法律意义。

　　第一，火灾事实的法律层面：法律事实。

　　法律事实是法学上的一个重要概念，是指根据法律规定，能够引起法律关系产生、变更或消灭的客观事实，包括事件和行为。所谓事件，是指不以人的意志为转移的自然变化和社会变革，就火灾来说，前者如地震、雷击等，后者如战争等，作为不可抗力，它们一般是人们的免责或减责事由。所谓行为，是指公民、法人或其他组织的作为或不作为，就火灾来说，比如放火、吸烟、自动消防系统操作人员脱岗、疏散通道不能保障畅通、消防设施维护管理不善等，这些行为与火灾后果存在因果关系，这就引出行为人如何承担法律责任的问题。

　　由于对火灾事实中“行为”或“事件”的认定可能影响原有权利和义务关系的分配，不利的一方可能与消防部门发生争议。

　　第二，火灾事实的技术层面：证据事实。

　　对于已经发生的火灾，其发生发展过程是不可能复原的，但有关法律事实可以用证据证明。从火灾的技术层面分析，这些证据主要包括：一是可燃物与引火源——必要时还要考虑助燃物——何时在何部位相结合形成燃烧，构成火灾燃烧起因；二是火灾如何发展蔓延、烧毁哪些物质、伤害多少人员，构成火灾扩大蔓延的途径与后果；三是有关消防设施运行与器材使用情况的指标和记录，构成其是否发挥阻止火灾的作用的状况。

　　消防部门通过现场勘察确定起火部位、起火点、起火物和火灾蔓延轨迹等，通过痕迹物证鉴定、尸体检验、伤残鉴定、损失核定等确定火灾与损害后果的因果关系，通过证人证言、当事人陈述等确定组织与人员职责落实情况等各方面的事实。而透过这些证据，一般人都有能力判断是行为还是事件导致了火灾发生、因何种作为或不作为造成火灾失去控制或造成人员伤亡等事实。可见，即使不能全面掌握直接的法律事实，但相关证据足以启动法律程序。因此，火灾事实认定即使不以“行为”或“事件”为内容，而是用技术语言描述火灾事实的技术层面，受不利证据所指向的一方也可能与消防部门发生争议。

　　（12）火灾原因认定的法律边界

　　火灾事故原因包括起火原因和灾害成因。起火原因是指引发起火的原因，而灾害成因是指造成燃烧蔓延、扩大、成灾的原因或因素。

　　火灾原因认定的法律边界是指火灾原因主体承担法律责任的事实范围。该范围就是责任主体承担法律责任的基础和边界，扩大或者缩小该边界都会损害或放纵违法者的利益，甚至会伤及无辜，研究和准确界定火灾原因认定的法律边界问题的现实意义就在于此。

　　（13）我国《消防法》规定，公安消防机构只做火灾原因认定，不做火灾事故责任认定

　　一份火灾原因认定书，涉及三个责任，即刑事责任、行政责任和民事责任，因此火灾事故原因认定结果是非常重要的基础证据。我国《消防法》规定，公安消防机构只做火灾原因认定，不做火灾事故责任认定。2009年5月1日新《消防法》生效，第51条规定，公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。

　　修改后的《消防法》将原来的三种认定改成现在火灾原因认定和统计财产损失，并且规定“火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。

　　笔者认为，这种修改的目的，可能是为了避免消防机构因认定行为而被提起行政诉讼，如果是这样，会将导致消防行政行为完全脱离司法审查，成为司法审查的真空地带，当事人对错误的认定行为没有救济途径。

　　笔者不知道这种修改是否存在部门利益的博弈，但是这种修改的结果确实导致缺乏专业部门的权威认定，使问题的解决难度更大。

　　4.诉讼中经常存在的问题

　　（1）火灾事故责任主体

　　责任主体分为三类：①行政责任主体；②刑事责任主体；③民事责任主体。

　　诉讼程序中，上述三大责任主体的确定都是以火灾事故原因调查结果为主要事实根据的，法律依据分别根据行政法律、刑事法律以及民事法律来确定。行政责任和刑事责任不是本书研究的重点，本书研究的重点问题是民事责任。

　　①城乡规划者应负什么责任？消防规划不达标是否应该承担民事法律责任？

　　按照我国《城乡规划法》和《消防法》的相关规定，消防规划的义务主体是地方政府。

　　②消防基础设施的投资者、建设者、管理者是否应负民事责任？

　　③消防队出警、扑救过程中的法律责任？

　　（2）火灾原因认定、损失统计是否属于具体行政行为，是否可诉？

　　（3）对火灾原因认定书、火灾损失统计的基础证据的审查与质证

　　（4）火灾事故形成的原因是贯穿在预防和救援过程中，确定责任主体应该按照火灾形成的过程进行。但是，火灾事故民事诉讼实务中，法院只关注起火原因层面的过错，过少的或者忽略或不关注灾害成因方面的过错。

　　产生这些现象的主要原因有如下：

　　①《消防法》没有规定民事责任，导致过错责任范围界限不清；

　　②由于火灾预防和火灾扑救系统的复杂性和专业性，使得民法规定的归责原则不能深入到消防管理系统中充分适用；

　　③由于灾害成因层面会暴露管理部门的管理瑕疵，往往涉及地方政府以及消防管理部门利益，因此会受到有关部门的阻力，甚至连信息都不能被公开。上海胶州路“11·15”火灾事故案就是典型的例证，灾民想了解起火大楼的规划信息、火灾事故调查报告信息、外墙保温材料等信息，由于政府部门的不配合，灾民不得不提起行政诉讼，要求政府公开这些信息，以便提起民事诉讼。但是遗憾的是地方政府以各种理由拒绝公开。

　　这样的结果会导致法律天平的严重倾斜，起火原因层面的责任人充当了灾害成因层面责任人的替罪羊，湖南常德桥南市场2004年“12·21”特大火灾案件就是一个典型的例子。

　　（5）在民事诉讼中，对火灾原因认定结果的质证可否取代行政诉讼？

　　有人认为，火灾原因认定不可诉并没有堵死当事人的救济途径，因为在民事诉讼过程中可以对其进行质证。笔者认为其实这是两回事，完全不同的两个性质，司法审查权会尊重火灾事实认定权，司法审查的还有一个适度的问题。两个程序对当事人权利的保护力度远远不一样。

　　（6）火灾扑救行为是否可诉？

　　（7）公安消防部门对火灾财产损失的统计能否作为民事赔偿的证据？

　　（8）火灾物证技术鉴定结论及其法律地位

　　（9）火灾事实认定与司法审查

　　（10）消防主管部门的行为已成为司法审查的真空地带

　　原因：法院不愿意管，因为不熟悉消防业务；消防不愿意让司法管，司法审查意味着消防要吃官司，一场官司能让消防管理暴露很多问题。这样两家很容易形成默契。

　　后果：受害人以及当事人利益受损失，没有救济途径。

　　（11）法官的自由裁量权问题

　　火灾事故都是毁灭性的，能够证明火灾发生、蔓延、扩大的证据，证明火灾造成的损失的证据可能都在大火中灭失了，因此，在认定火灾原因，确定责任主体，确定损失有无以及损失数额方面都是很困难的，这时候，就要发挥法官的自由裁量权的作用。笔者注意到在这样的案件中法官的自由裁量权是很大的，是多次行使的，对案件的最终判决结果影响极大。

　　本文摘自《建筑火灾事故民事赔偿法律实务》一书，该书是王文杰律师2013年在法律出版社出版的作品。

来源：微信公众号|格案致知，作者授权转载。