一、《意见》的制定背景

《意见》是今后一个时期指导全国法院进行繁简分流改革的纲领性文件，目的在于通过这样一个改革举措，破解各级人民法院在执法办案中面临的供给侧结构性矛盾。或者说通过进一步推进案件繁简分流机制改革，优化司法资源配置，实现程序简化、文书瘦身，效率提升、公正提速，破解“案多人少”顽症，满足人民群众多元司法需求，维护人民群众合法权益。

习近平总书记指出，改革要始终坚持问题导向，“遇到关系复杂、牵涉面广、矛盾突出的改革，要从人民利益出发谋划思路、制定举措、推进落实”。《意见》的起草，正是坚持问题导向、着力破解难题的举措。“案多人少”矛盾在人民法院存在多年，几乎是年年讲处处有的一个司法顽症。在今年的中央政法工作会议上，孟建柱书记提出：“随着经济下行压力加大、矛盾纠纷增多，加上立案登记制实施，法院受理案件数量大幅上升，案多人少矛盾突出，要通过多元化解、繁简分流等改革办法予以破解。”周强院长在今年“两会”所作的《最高人民法院工作报告》中也明确提出：“要健全矛盾纠纷多元化解机制，进一步完善简易程序和小额诉讼程序，实现繁简分流。”为了更好地满足人民群众对审判质效的需求，在更高层次上实现公正和效率的平衡，最高人民法院将进一步完善多元化纠纷解决机制和进一步推进案件繁简分流改革作为今年司法改革的重点任务之一。

《意见》起草过程中，最高人民法院注意总结基层经验、听取基层意见，吸纳专家学者和有关部门的有益建议，坚持民主科学决策。最高法院分管院领导亲自带队深入湖南、浙江等地调研，充分听取一线法官和人民群众的意见建议；司改办多次召开人大代表、政协委员、法学专家、律师代表等参加的座谈论证会，多次征求全国法院系统的意见，征求中央政法委、全国人大法工委、最高人民检察院、公安部、司法部、全国律协等部门的意见。可以说，《意见》是在充分调研论证和广泛征求意见的基础上形成的一项改革成果。

《意见》共22条，第1条为总体性要求，第2-15条主要着眼于完善诉讼程序，大体按照审判环节来安排，从立案、送达、程序简化、机制创新、庭前会议、庭审、裁判文书、二审衔接等方面加以规定；第17-22条主要立足于优化资源配置，基本按照合理配置法院内部审判资源、充分利用法院外部司法资源依次作出规定。

二、《意见》的指导意义

《意见》作为最高人民法院出台繁简分流改革的司法指导文件，其价值意义体现在以下几个方面：

（一）《意见》是满足人民群众多元司法需求的重要途径。“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是人民法院的工作目标。当前世界主要法治国家均面临一个共同的现实问题，即民众既要求严格司法，实现正义，又要求快速审判，提高效率，节约成本。随着经济社会的发展和人民群众法治意识的增强，全国法院案件数量近年来持续大幅增长，始终保持高位运行。特别是随着立案登记制的实施和行政诉讼法等许多法律的修改或制定，“案多人少”矛盾愈发凸显。截至9月12日上午9时，全国法院受理案件1431.33万件。其中，全国法院受理案件的80%以上在基层法院，基层法院受理案件的大多数又是简单案件。为此，《意见》既提出总体性要求，强调依法快速审理简单案件，严格规范审理复杂案件，实现简案快审、繁案精审，做到该繁则繁，当简则简，繁简得当，努力让人民群众有更多获得感，又提出了推进案件繁简分流、优化司法资源配置方面的21条具体举措。

（二）《意见》是提升国家治理水平的重要表现。案件数量持续增长是当今世界许多国家和地区所共同面临的问题。解决“案多人少”矛盾，不能简单寄希望于通过增加编制、人员来解决，而是要通过改革，从制度机制上采取措施。繁简分流是一个系统工程，既涉及到诉讼程序的优化与完善，也涉及到司法责任制、法官员额制等其他司法改革举措的跟进与落实，关联度高、耦合性强，必须统筹推进。《意见》坚持多措并举和综合施策。既强调外部分流，又强调内部分流；既强调区分不同案件的特点，又强调发挥不同主体的作用；既强调完善诉讼程序机制，又强调优化司法资源配置，从而总体上促进审判体系和审判能力现代化。

（三）《意见》是提高司法效率的重要方式。公正与效率的关系，是当今许多国家遇到的司法改革课题。建立健全多层次的诉讼制度体系，让普通民众更加便利地接近正义，已成为世界性潮流。中央在本轮司法体制改革中提出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”、“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”等系列改革举措，立法机关修改法律完善简易程序、小额程序，授权相关部门开展刑事案件速裁程序、认罪认罚从宽制度试点工作，为人民法院提高司法效率提供了法律依据和政策依据。面对日益繁重的办案工作任务和“案多人少”矛盾，“五加二”“白加黑”虽已是不少法官的工作常态，但是，各级法院不能再简单依靠层层加码、下指标、定任务，或者要求全员超负荷地加班办案。《意见》以诉讼程序优化和司法资源结构性调整为抓手，最大限度地释放办案潜力，提高司法生产力。

（四）《意见》是总结地方创新做法的重要体现。习近平总书记强调，“研究、思考、确定全面深化改革的思路和重大举措，必须进行全面深入的调查研究。要下工夫查找突出问题和现实困难，下工夫发现基层的有益探索”。从上世纪九十年代开始，北京海淀法院等部分基层法院就开始探索繁简分流，提出不少具有创新性的繁简分流举措。本轮司法改革以来，广东、贵州等地法院用20%的司法人力资源办理80%的简单案件，用80%的人力办理20%的疑难复杂案件，对繁简分流改革进行了新的有益探索，形成了许多宝贵经验。《意见》在加强顶层设计的基础上，总结提炼许多地方法院的改革探索，推广可复制的经验。同时，考虑到各地法院在案件数量、繁简程度、法官办案能力、司法环境等方面存在的差别，《意见》立足于原则性与灵活性相结合的原则，更多地作出倡导性和指导性规定，从而给各地具体落实和未来探索预留空间。

三、《意见》的重点内容

《意见》的内容丰富，重点从以下“五个进一步”做一介绍。

（一）进一步发挥多层次诉讼制度体系的整体效能。一是根据案件特点、诉讼标的大小等因素，合理选择实现担保物权案件特别程序、督促程序、小额诉讼程序、简易程序、普通程序等民事审判程序，最大程度地解决民事领域的“案多人少”矛盾。二是根据案件难易、刑罚轻重等情况，推动速裁程序、简易程序、普通程序等刑事审判程序的完善，确保简单刑事案件快审，疑难复杂刑事案件精审。三是根据争议大小等因素，探索建立行政速裁工作机制，促进行政简易程序的完善。

（二）进一步突出解决制约审判效率主要问题的关键实招。一是完善送达程序。推行诉前地址确认制度、强调填写送达地址确认书、推广电子送达、完善邮寄送达，解决制约审判效率提高的“老大难”问题——“送达难”。二是发挥庭前会议功能。通过庭前会议解决程序性事项、促成当事人和解或者达成调解协议、确认无争议事实和证据、归纳争议焦点，提升庭审实质化水平。三是改革庭审方式。推进民事庭审方式改革，对简单民事案件采取要素式庭审等新的庭审方式；探索刑事庭审方式改革，简化被告人认罪认罚案件的庭审。四是推行裁判文书繁简分流。复杂案件的裁判文书应当围绕争议焦点进行有针对性地说理、简单案件可以使用简式裁判文书、当庭宣判案件可以简化裁判文书、当庭即时履行的民事案件可以不再出具裁判文书。

（三）进一步创新审判工作机制。一是实现分流机制的科学性。采取随机分案为主、指定分案为辅的机制，确保大量简单案件由人民法庭、速裁团队及时审理，系列性、群体性或关联性案件原则上由同一审判组织审理。二是探索实行示范诉讼方式。系列性或群体性民事、行政案件，选取个别或者少数案件先行示范诉讼，带动批量案件的高效解决。三是推行集中时间审理案件的做法。简单案件实行集中立案、移送、排期、开庭、宣判，由同一审判组织在同一时段内对多个案件连续审理。四是完善二审案件衔接机制。优化二审审理方式，围绕诉讼各方争议问题进行审理，避免二审与一审在庭审和裁判文书方面的不必要重复。

（四）进一步优化司法资源配置。一是提升人案配比科学性。动态调整不同法院、不同审判部门的审判力量，科学界定法官、法官助理、书记员各自职能定位及其相互关系，最大程度地发挥审判团队优势。二是推广专业化审判。确定审理类型化案件的专业审判组织及专门审理简单案件与复杂案件的审判人员，采取推进办案标准化建设、完善业绩评价体系等配套措施。三是推进审判辅助事务集中管理。通过安排专门审判辅助人员集中负责送达、保全等审判辅助事务，将法官从繁琐的事务性工作中解脱出来。四是发挥法院外部资源作用。推动综治组织、行政机关、人民调解组织等各类治理主体发挥预防与化解矛盾纠纷的作用，促进诉外分流；发挥律师参与调解、促进案件公正高效解决等作用；引导当事人诚信理性诉讼，创造良好的司法生态环境。

（五）进一步重视信息化建设对审判质效的支撑保障。一是实现智能化办案。建立全国法院统一的电子送达平台，规范电子送达；推广使用电子支付令，依法适用督促程序。二是创新开庭方式。采用远程视频方式开庭快速审理简单案件，使用视听传输技术或者同步视频作证室等落实证人出庭作证。三是推行庭审记录方式改革。利用智能语音识别技术实现庭审语音同步转化为文字并生成法庭笔录，探索使用庭审录音录像简化或者替代书记员法庭记录。四是推进诉讼档案电子化，引导当事人、律师等提交电子诉讼材料，运用电子卷宗移送方式，等等。

《意见》今日发布后即开始实施。最高人民法院将认真组织对《意见》的学习宣传和贯彻，同时将要求地方各级人民法院根据实际情况制定实施细则，还将适时开展推进改革措施落实的督察和经验推广工作，确保繁简分流改革各项举措的落实，让改革措施能给人民群众以及广大法官和审判辅助人员带来实实在在的获得感。