意见解读

　　生态环境既是关系党的使命宗旨的重大政治问题，又是关系民生的重大社会问题。党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。中央要求以最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，最高法院明确指出要坚持专业化发展道路，推动环境资源刑事、民事、行政案件由专门审判机构或者专业审判团队审理，充分发挥环境资源刑事、民事、行政审判合力，探索“二合一”或者“三合一”的归口审理模式，促进生态环境的一体保护和修复。同时，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，市委、市府制定了相关《实施方案》，市高院也据此制定了《行动计划》，明确要强化长三角地区生态环境共保联治，制定司法保护环境资源相关意见，服务保障长三角生态绿色一体化发展示范区。

　　目前，市高院、市三中院及崇明、金山、青浦、上铁4家基层法院均成立了环境资源审判庭，但尚未实现对环境资源案件的“三合一”审理。当前基层法院的环境资源民事、刑事、行政案件，依不同标准分别实施相对集中管辖：崇明、金山、青浦三区法院环资庭仅审理辖区内环资民事案件，上铁法院环资庭审理上述三区以外其他各区的环资民事案件及全市环资刑事案件。环资行政案件仍由浦东法院、闵行法院、静安法院、上铁法院的行政审判部门交叉集中管辖。

　　为进一步优化上海环境资源审判体制机制，着力提升环境资源审判专业化水平,高院联合调研组开展了“完善环境资源审判体制机制 加强生态环境司法保护”专项调研。由于环境资源纠纷产生的民事、行政、刑事法律责任具有高度复合性和关联性的特点，环境纠纷实质化解、环境妨害责任落实和生态环境修复都需要当地党委政府的大力支持、协同共治。且内设机构改革后，崇明、金山、青浦、上铁四家法院在环境资源庭机构设置、人才储备、审判经验等方面都已经有了较为成熟的准备和积累，各区区委对于环境资源案件实行“三合一”专业化审理的支持意愿较为强烈，调研组提出了基层由崇明、金山、青浦3家法院对各自辖区内环境资源案件，上铁法院对本市其他区域内环境资源案件实行民事、行政、刑事“三合一”审判的管辖调整意见，并在此基础上形成了优化环境资源审判职能、提高专业化水平的相关方案。经广泛征求相关各区区委、市相关职能部门、市委政法委、检察院、公安局、司法局、各相关法院、市高院相关部门意见后，报市高院党组和审判委员会讨论通过，形成了《上海市高级人民法院关于加强环境资源生态司法保护和审判专业化建设的若干意见》，已于2019年12月2日正式印发。

　　《意见》共20条，六大部分。作为配套工作，市高院还同步修订了关于本市破坏环境资源保护刑事案件管辖的相关规定，已报审委会讨论通过，正在同有关部门会签。《意见》涉及的管辖调整部分，也将于2020年1月1日起正式实施。

意见全文

上海市高级人民法院

关于加强环境资源司法保护推进审判专业化建设的若干意见

　　根据党的十八大、十九大关于生态文明建设的总体要求，为深入贯彻落实中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》、最高法院《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》、市委《贯彻<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>实施方案》及市高院《行动计划》等文件精神，进一步优化上海环境资源审判体制机制，着力提升环境资源审判专业化水平,不断增强司法保障能力，结合上海法院工作实际，制定本意见。

一、重大意义

　　1.加强环境资源司法保护，推进审判专业化建设，是贯彻落实中央生态文明总体建设目标的需要。党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。中央要求以最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，最高法院也对推进环境资源审判专业化建设提出了明确要求，上海法院要准确把握服务新时代生态文明建设和绿色发展的目标任务，切实提高政治站位，进一步增强责任感使命感，把习近平生态文明思想贯彻到环境资源审判工作全过程，围绕大局、完善思路、谋划发展，为新时代生态文明建设和绿色发展提供有力司法服务和保障。

　　2.加强环境资源司法保护，推进审判专业化建设，是服务保障长三角生态绿色一体化发展国家战略的需要。长三角环境资源生态保护具有区域性高度关联的特点，生态绿色一体化发展是长三角一体化国家战略的重要组成部分。根据相关区域在本市《城市总体规划（2017-2035年）》重点生态区域中的区位功能，对环境资源案件进行相对集中管辖，能够较好兼顾环境资源生态统筹保护需要和各区域功能特点，充分依托基层党政力量支持，开展跨部门、跨省域的协同治理，更好服务保障长三角一体化生态发展。

　　3.加强环境资源司法保护，推进审判专业化建设，是更好发挥生态环境妨害特殊责任救济功能的需要。环境资源纠纷产生的民事、行政、刑事法律责任具有高度复合性和关联性的特点，需要源头防治、行政执法与司法救济协同共治。构建民事、行政、刑事案件“三合一”审判机制，对案件事实和法律责任予以通盘考量，有利于对内聚集审判资源，形成立体保护，确保适法统一；有利于对外统筹系统资源、形成联动优势，确保实现“大机制”、推进“大保护”的效果。

二、基本原则

　　1.生态绿色和最严保护原则。按照高质量发展的要求，在司法审判中处理好发展经济与保护环境、开发资源与节约资源的关系，把保护放在优先位置，通过专门化审判，落实最严格的源头保护、损害赔偿标准和责任追究制度，不断提升新时代生态环境保护的司法服务和保障水平。

　　2.预防和惩治并重原则。依法行使释明权和法律赋予的其他职权，通过及时依法采取行为保全、先予执行等措施，力争把环境污染和生态破坏消灭在源头或控制在合理范围内。正确运用法律解释规则和裁判方法，加大对涉及环境评价、环境信息公开、环境公益诉讼、重大疑难敏感环境案件的审判力度，通过民事、行政、刑事审判的有机衔接，充分发挥环境资源审判的惩戒、引导作用，有效提升环境资源司法保护力度。

　　3.损害担责和修复优先原则。坚持“谁破坏、谁修复”司法理念，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，充分考量针对特定环境要素的修复行为对生态环境整体造成的影响，最大限度运用近自然方法、生态化技术确定修复方案，把修复责任是否落实作为量刑情节考虑，探索建立生态修复基地，对于破坏生态环境无法修复或无法原地修复的，可责令或判令行为人至生态修复基地内进行补绿、放生等替代修复，确保生态环境修复责任落实到位，推动实现法律效果和生态效果的统一。

三、推进环境资源审判体制机制专业化建设

　　1.全市三级法院对环境资源案件实行审判机构、团队、人员相对集中的民事、行政、刑事“三合一”审判机制：

　　崇明、金山、青浦三家基层法院，对各自辖区内的一审环境资源案件进行“三合一”审理；上海铁路运输法院，对除崇明、金山、青浦三区外本市其他应由基层法院审理的一审环境资源案件进行“三合一”审理。

　　市三中院负责对应由本市中级法院管辖的环境资源一审案件以及上述四家基层法院环境资源一审案件的上诉案件进行“三合一”审理。

　　市高院对市三中院环境资源一审案件的上诉案件及最高法院指定市高院审理的重大环境资源案件进行“三合一”审理。

　　2.上海海事法院按照最高法院规定的管辖范围，负责对海洋及通海可航水域的环境资源保护民事、行政诉讼一审案件进行专门管辖。上海海警机关办理的涉及海洋、通海可航水域的破坏环境资源一审刑事案件，根据级别管辖的规定，由上海铁路运输法院和市三中院审理。

　　3.本市环境资源非诉行政执行审查案件仍由各区法院及海事法院进行审理。

四、加强环境资源审判机构、组织、队伍专业化建设

　　1.优化全市环境资源审判机构格局。崇明法院、金山法院、青浦法院、上海铁路运输法院四家基层法院，市三中院和市高院，分别依托本院环境资源审判庭（与民事审判庭合署），结合环境资源案件“三合一”审判机制及相关管辖调整，形成三级联动、审级监督、各有侧重的功能格局：崇明法院重点保障世界级生态岛、东滩重点生态区域，以及长江口战略协同区；青浦法院重点保障环淀山湖水乡古镇生态区，以及长三角生态绿色一体化发展示范区、环淀山湖战略协同区、青浦西部湖泊群以及黄浦江上游生态保护区；金山法院重点保障杭州湾北岸生态湾区，以及杭州湾北岸战略协同区；上海铁路运输法院重点保障东海海域湿地区，以及黄浦江生态廊道、吴淞江生态廊道；上海海事法院重点保障滨海生态保护带，以及东部沿海战略协同区。市三中院统筹全域并依法进行审级监督。市高院负责本市区域特别重大环境资源案件的审理，对内调整环境资源案件管辖范围，指导全市法院环境资源审判工作，对外协调与长三角地区环境资源司法协作。

　　2.加强环境资源专业化审判团队建设。市高院指导上述四家基层法院优先选调配备兼具民事、行政、刑事审判经验人才，在环境资源审判庭内部组建专业化审判团队；高、中院应结合自身案件量和实际工作需要，抽调专人在环境资源审判庭组成固定审判团队，或在刑事、行政审判庭指定专人，与环境资源审判庭跨庭组成机动审判团队，确保环境资源“三合一”审判人才基础。

　　3.加强环境资源专业化审判人才培养。加强专业培训，每年定期开展环境资源审判专业化培训，聘请在环境资源审判及环境资源法学研究等领域具有丰富经验的院内外专家学者和行政执法领域专家，从理论和实践双重维度对全市环境资源审判队伍进行专业培训，拓展知识结构，提升审判实务技能。注重日常培养，强化队伍的不断提升，加强对环境资源案件专业性问题的日常研判分析，注重学习总结及“传帮带”，确保队伍的专业化、稳定性和经验传承。

五、促进环境资源审判理念和规则统一

　　1.强化案例指导。进一步健全完善环境资源典型案例的发现培育机制、定时发布机制，建立环境资源保护案例库，依托信息技术，为法官办案提供智力支持和经验借鉴，充分发挥典型案例对于环境资源审判的示范引领作用。

　　2.推进适法统一。进一步加强对环境资源案件证据标准和法律适用规则的研究，适时纳入智能辅助办案系统，系统梳理相关案件在归责原则、举证责任分配、责任承担方式等方面的一般规则和特殊规则，在审判实践中准确理解和运用《民法总则》绿色原则。结合环境资源案件的规律特点，针对司法实践中遇到的共性问题，及时研究制定条线适法意见，适时制定环境资源案件相关证据标准指引和类案要件指南，加强法律适用指导，促进环境资源案件适法统一。

　　3.加强理论研究。适时成立中国上海司法智库环境资源理论研究分会，深入研究当前环境资源审判的重点、难点问题，科学区分能量污染和物质污染案件、环境介质可以自净与不能自净的案件、合法合规排污和非法排污案件、公益诉讼与私益诉讼等案件的裁判思路。加强环境公益诉讼审判机制研究，促进环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼相衔接，推动理论研究和司法实践深度融合。

六、相关配套保障机制

　　1.完善司法与行政执法“两法”衔接。建立与行政执法机关和政府职能部门通报协作机制。依托法官驻执法部门工作室等平台，开展常态化巡回审判和宣讲，形成环境整治与司法威慑共同促进的工作机制；支持鼓励行政执法机关依法实施前端治理，督促行为人开展预先防治、后期修复等环境治理工作；依托长效协作协商机制，在问题研商、业务配合、大要案协同等方面，形成司法与执法共促共进的良好局面。

　　2.强化政法机关协同配合。建立向市委政法委主动报告专项工作机制。进一步加强与市检察院、市公安局、市司法局、海警局等单位的沟通协作，加大对相关环境资源妨害行为民事、行政和刑事责任的联合规制。对环境资源司法中需要协同推进的相关事宜，及时协商形成制度化成果，共同会签发文、合力推进。

　　3.支持环境资源公益诉讼。建立法检常态化联席会议机制。研究解决公益诉讼的法律适用、程序衔接等问题，积极支持检察机关依法提起公益诉讼；建立公益诉讼诉前化解机制，促进诉前各方协商，节约时间成本，尽早修复生态环境；建立公益诉讼专家库共享机制，充分发挥专家在公益诉讼中的重要作用。

　　4.健全环境资源纠纷多元化解机制。加强环境资源案件诉源治理，推动完善仲裁、行政调解、人民调解、行业调解等非诉讼纠纷解决机制，发挥业务骨干、技术专家在化解环境资源纠纷中的作用。加强“府院联动”，促进环境资源行政争议实质性化解，实现快速化解、快速保护、快速修复的良好效果。鼓励发挥生态环境损害诉前磋商制度的积极作用，规范生态环境损害赔偿协议的司法确认程序。

　　5.优化长三角跨域协作。依托江浙沪皖三省一市高院《关于全面加强长江三角洲地区人民法院司法协助交流工作的协议》《关于长三角地区人民法院联合发布典型案例 推进法律适用统一的实施办法》，不断健全四地之间的环境资源司法协作，逐步形成“工作举措共商、平台载体共建、风险隐患共防、突出问题共治、司法资源共享”的工作格局，强化重大案事件防范处置合作，深化环境司法执行联动协作，促进区域法律适用统一，共同提高长三角地区环境资源审判工作质量效率和司法服务水平。

（来源：上海高院研究室）