《行政处罚法》第33条规定，“轻微违法”，“及时纠正”，“没有危害后果”，这三个条件同时具备，才能不予处罚。“轻微违法”，比较容易判断，比如当事人虽然违反海关监管规定，但只是程序性违规，没有少缴税款，或者没有影响贸易管制（国家禁止或者限制某些商品进出境），也没有多退出口税款的，都可以认定为轻微违法；“及时纠正”就是补办海关手续或者补缴税款等，也比较容易理解。但“没有危害后果”比较不容易认定，比如：商品编号申报不实，但没有少缴税款，也没有影响贸易管制，算不算危害后果？影响海关监管秩序算不算危害后果？加工贸易手册延期核销算不算危害后果？减免税设备擅自抵押没有办海关手续算不算有危害后果？等等，这些行为有没有造成危害后果，确实不好判断，应当由海关总署对各种轻微违法形式有没有造成危害后果，在免罚清单中作出明确，海关执法中才能具体操作，如果在免罚清单上还是列明“没有造成危害后果”作为免罚的一个必备条件，因为过于抽象，海关执法对具体案件的违法行为是不是造成危害后果，还是没有一个具体的判断标准，可能出现两种结果：一是所有轻微违法及时纠正的，都可以作出不予处罚决定，如影响海关统计准确性的申报不实行为，改单或者删单重报的，均不予处罚；一是所有轻微违法行为，即便及时纠正的，但还是统统都要处罚，如影响海关监管秩序，加工贸易保税料件擅自外发加工，特定减免税海关监管货物擅自抵押贷款的，虽然当事人及时纠正违规行为，违规案件的涉案货物价值也不大，但是，海关认为造成了危害后果，不能予以免罚。这样，就有可能让“轻微违法免罚事项清单”的发布流于形式，成了摆设，对海关公正执法和当事人贸易合规，都起不到有效作用。

所以，建议修改如下：

《轻微免罚事项清单》中的第1、2、4、5、6条中的“没有造成危害事后果”的免罚条件，予以删除，并在上述五种案件类型中列明无危害后果的具体情形。如：

1、无证到货的违规行为，如果当事人补办许可证或者退运出境的，应当属于无危害后果不处罚；

2、影响海关统计的违规案件，如果海关还未将当事人申报事项纳入当期统计数据范畴的，则属没有危害后果不处罚；

3、影响许可证申报不实违规行为，补办许可证或者货物退运出境的，算是没有危害后果，可以不处罚；

4、影响税款征收的申报不实违规，当事人补缴税款的，算是没有危害后果，可以不处罚；

5、影响出口退税违规案件，当事人将多退税款还回税务机关的，也可以算是没有危害后果不处罚。

《行政处罚法》第33条规定轻微违法免罚条件，轻微违法、及时纠正和无危害后果，但法律并没有将主动披露作为轻微违法的免罚条件。当事人主动披露违法行为，什么条件下可以免罚，是另外一种独立的行政法律制度，《行政处罚法》第32条另有明确的规定，与第33条轻微违法免罚制度是分立的，而不是交叉的。但是，《轻微免罚事项清单（征求意见稿）》中第2、3、6条规定：“在海关发现其违法行为前，当事人自查发现主要违法事实，并主动向海关报明”的，作为轻微免罚的条件，如：申报不实违规影响海关统计准确性的，申报不实违规影响海关监管秩序的，或者其他程序性违规案件，当事人主动披披露的，可以免罚。

老林认为，当事人主动披露程序性违规行为，不予行政处罚，这本身没有什么问题，但不应作为轻微免罚的条件，主动披露的违规行为，本可以根据《稽查条例》、《稽查条例实施办法》以及海关公告的相关规定和规则，予以减免处罚。而轻微免罚，主要是指案件违法情节轻微，无危害后果的，可以不处罚，这里的违法情节轻微，一般表现为：

1、涉案货物价值较小，根据不同违法形式，涉案货物价值在20万元以下、10万以下或者5万元以下的，可以分别认定为违法情节轻微；

2、程序性违规，如违规行为没有影响税款征收、进出口许可证管理或者出口退税的，就是程序性违规，这类程序性违规行为，如果涉案货物价值较小的，可以认定为情节轻微；

同时具备以上两个条件的，就是情节轻微免罚的情形。

3、涉税涉证违规，如申报不实影响税款征收、许可证管理和出口退税，但税款数额较小或者案值较小，并补缴税款或者补办许可证、退运的，也是违法情节轻微免罚的情况。

所以，建议如下：

1、将《轻微免罚事项清单（征求意见稿）》中第2、3、6条规定的主动披露免罚条件的内容，予以删除；

2、无证到货、影响海关统计和海关监管秩序的违规案件，案值在10万元、50万元和10万以下，并及时纠正或者补办海关手续的，可以轻微免罚；

3、《轻微免罚事项清单》（征求意见稿）第6条规定的其他程序性违规案件（《海关处罚条例》第18条），涉案货物价值10万元以下并及时补办海关手续的，可以轻微免罚；

4、影响许可证管理、税款征收和出口退税的违规案件，案值在5万元以下，少缴税款在5000元（或者3000元）以下，多退税款在5000元（或者3000元）以下，并能补充提交许可证、退运、改单、重报或者补缴税款的，可以轻微免罚。

特定减免税货物进口之后，大多数货物在3年之内还要接受海关监管，应按海关监管规定使用，如果企业不按规定使用则属违规，海关可以依法处罚。比如：企业将特定减免税货物转让给他人，出租出借给他人使用，或者改变了减免税设备的海关核定用途等等，都是违规行为，而且影响海关税款征收，涉税款较高，一般不可能作为轻微违法免罚的案件处理。

但是，有些程序性违规的特定减免税案件，例如擅自抵押贷款、融资租赁违规案件、改变备案使用地点等违规案件，没有影响税款征收，如果案值较小并及时纠正或者补办手续的，可以轻微免罚。但是，上述的擅自抵押违规案件、融资租赁违规案件，一般案值至少都有几百万元，而且具有漏税的风险，不能作为轻微免罚案件处理。改变特定减免税设备使用地点的案件，即设备换了一个未在海关备案的使用地点，但违规之后能够恢复原状的，即便货物价值再大，也可以作为轻微违法且没有危害后果来进行对待，予以轻微免罚处理。

另外，海关监管的特定减免税设备，在自用的同时，也为其他单位加工或生产，且加工或生产的产品属于国家产业政策鼓励类项目，是不是属于违反海关监管规定呢？老林认为，首先，海关监管期内的特定减免税设备，在使用过程中，如果没有改变使用主体，即免税进口设备申请人自己使用或者生产，无论是为自己生产，还是为他人生产，都是合规的，例如，众所周知的“代加工”企业“富士康”，其进口的减免税生产设备，都是为第三方加工生产手机等电子产品，但并未违规，只有转让、出租、出借才算违规；其次，在使用过程中，如果进口免税设备的用途改变了，没有按照海关核定的特定用途使用，背离了国家鼓励发展等税收优惠产业政策的初衷，则也是违规行为。但如果既没有改变减免税设备使用的特定主体，也没有改变特定用途，则不是违规行为，不需要列入轻微免罚的范畴。

所以，建议如下：

1、删除清单第7条的规定，“在海关监管年限内，未经海关同意，减免税设备在自用的同时，为其他单位加工或生产，且加工或生产的产品属于国家产业政策鼓励类项目，并能够补办相关手续的”，上述由申请人正常使用的同时为他人提供服务，行为本来就不是违规行为，不需要作为轻微免罚的对象。

2、清单第9条的规定增加一项，或者另外增加一条：“未经海关同意，擅自将特定减免税设备移出海关备案的使用地点，并能够及时纠正的”，纳入轻微免罚的范围。

初次违法免罚清单，海关将“初次违法”界定为：2年内同一直属海关关区内没有对当事人作出行政处罚的。这个规定，将初次违法的范围作了扩大解释，对企业是有利的。首先，其他直属海关对同一当事人做出过行政处罚，不影响初次违法的认定；其次，2年以前受到海关做出过行政处罚，不影响初次违法的认定；再次，当事人被其他行政机关处罚过的，也不影响初次违法的认定。

初次违法的危害后果，申报不实影响统计准确性和海关监管秩序，以及申报不实影响税款征收和许可证管理的，与货物价值或者少缴税款有一定关系，货物价值或者税款越大的，危害后果一般也会越严重。但是，对于《海关处罚条例》第14条规定的无证到货违规、第18条规定的各种违规，只要不影响税款征收和许可证管理的，如：擅自开拆海关监管货物、擅自交付海关监管货物、擅自将涉案保税料件与其他保税料件调换的，违法行为的危害后果与货物价值大小，没有直接关系，只与行为性质有关。例如：当事人未经海关许可，擅自开拆一票进口货物，无论是价值50万元，还是价值500万元，只要未影响税款征收，其结果都是一样的，危害后果取决于开拆行为的违法性，与被开拆货物的价值大小，没有直接关系，初次实施擅自开拆行为，并及时纠正的，都是初次违法危害后果轻微，应予以免罚。

所以，建议如下：

1、《海关行政处罚“初次违法免罚事项”清单》第1条 “违法货物价值10万元以下”，应当从免罚条件中删除；

2、清单第6条“违法货物价值10万元以下”，应当从免罚条件中删除；

3、清单第7条第2项的“物品价值5万元以下”，改为“漏缴税款在10000元以下”。