（2016）渝02民终772号

某水库位于两省交界处，为集中式饮用水源保护区。案发时，蓄水280万立方米，保障周边居民5万余人的生活饮用和生产。某矿业公司与某水库位于不同省份。

某矿业公司选矿厂位于距离水库直线距离约2.6公里，该地区属喀斯特地貌的山区，地下裂缝纵横，暗河较多。该公司硫铁矿选矿项目设计选矿能力60万吨／年原矿（20万吨／年硫精矿），主要选矿药剂为乙基钠黄药和2号油（发泡剂）。该项目于2010年7月开展环境影响评价工作，2011年5月16日取得保护局环境影响评价批复。2012年开工建设，2014年6月基本完成，但水污染防治设施等未建成。同时，尾矿库工程安全预评价报告载明：“建议评价报告做下列修改和补充：1.对库区渗漏分单元进行评价，提出对策措施；2.对尾矿库运行后可能存在的排洪排水问题进行补充评价”。但某矿业公司实际并未履行修改和补充措施。

2014年8月10日，某矿业公司选矿厂使用硫铁矿原矿约500吨、乙基钠黄药、2号油进行违法生产，产生的废水、尾矿未经处理就排入临近有溶洞漏斗发育的自然洼地。8月12日，邻省村民反映某水库饮用水源取水口水质出现异常，水呈灰黑色，有异味，感官浊度高。监测结果表明，被污染水体无重金属毒性，但具有有机物毒性，COD（化学需氧量）、Fe（铁）分别超标0.25倍、30.3倍，悬浮物高达260mg/L。

某水库水污染事件发生后，某省环保厅于2014年9月4日作出行政处罚决定，罚款100万元。行政处罚决定作出后，某矿业公司仅缴纳了罚款100万元，但并未采取有效消除污染的治理措施。

绿联会向一审法院起诉请求：1.判令某矿业公司停止侵害，停止侵害的方式为不再生产或者生产不能造成再次污染。对今后可能出现的污染地下溶洞水体和污染水库的风险重新作出环境影响评价，根据环评结论，作出是否搬迁的裁判；2.判令某矿业公司恢复原状，进行生态环境修复，并承担相应费用991000元；3.判令某矿业公司在相关范围内平面媒体上向公众道歉；4.判令某矿业公司支付绿联会因本案诉讼而产生的律师费及其他费用共计154644元；5.判令某矿业公司承担本案诉讼费。

1、提起本案环境民事公益诉讼的可诉性。

绿联会是依法登记从事环境保护公益活动的社会组织，业务活动已满5年且无违法记录，有权提起公益诉讼。同时，某矿业公司厂址选择有极大的地下水污染风险，且至今未建设水污染防治设施，虽然采取了应急处理措施，但潜在的污染风险和现实的生态污染依然存在。某矿业公司称已经履行行政处罚，但仅缴纳了100万元罚款，并未采取有效的治理措施消除污染风险，修复生态环境，因此，绿联会提起公益诉讼确有必要，符合追求生态正义的社会需求。

2、是否需判令停止侵害并重新作出环境影响评价。

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条规定：“建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批”。本案硫铁矿建设项目环境影响评价未考量到某水库饮用水源保护区，客观现实已经造成跨行政区域的不良环境影响，其原有的环境影响评价依据发生情势变化，须重新作出，并履行法定审批程序。综上，重新进行环境影响评价，只是约束建设项目选址风险问题而作出的裁判，系某矿业公司停止侵害、消除危险具体承担民事责任的方式之一，某矿业公司辩称无需重新作出环境影响评价的理由不成立。

3、是否需要对洼地进行生态环境修复。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定，原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。鉴于北京师范大学鉴定报告对洼地生态遭受破坏的客观判断，因此，理应对某矿业公司承担洼地土壤生态修复的义务作出裁判。

4、是否需要在相关范围内媒体上向公众道歉。

虽然某矿业公司积极配合政府采取应急措施，并当庭道歉，但其污染行为，破坏了生态环境，严重影响了当地居民的生产生活，损害了社会公共利益，应当在国家级媒体上向公众作出正式道歉。

此外，某矿业公司依法还应承担绿联会本次公益诉讼支出的合理费用和律师费，并承担北京师范大学鉴定费。

综上，判决：一、某矿业公司立即停止对巫山县某水库饮用水源的侵害，重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产；二、某矿业公司在判决生效后180日内，对选矿厂洼地土壤制定修复方案进行生态修复，逾期不履行修复义务或修复不合格，由某矿业公司承担修复费用991000元支付至指定的账号；三、某矿业公司对其污染生态环境，损害公共利益的行为在国家级媒体上赔礼道歉；四、某矿业公司支付绿联会为本案诉讼而产生的合理费用及律师费共计150000元；五、驳回绿联会的其它诉讼请求。

1、关于一审判令上诉人“立即停止对巫山县某水库饮用水源的侵害，重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”有无不当的问题。

本案上诉人所谓的停止生产，只是暂时停止了生产行为，其“三同时”工作严重滞后、环保设施未建成等违法情形并未实际消除，随时可能恢复违法生产。应当禁止其恢复生产，才能有效避免当地生态环境再次遭受污染破坏。此外，由于上诉人先前的污染行为，导致相关区域土壤中部分生态指标超过生态基线，因当地降水量大，又地处喀斯特地貌山区，裂隙和溶洞较多，暗河纵横，而其中的暗河水源正是某水库的聚水来源，上诉人排放到土壤中的污染物质对某水库饮用水源的污染实际仍在持续，侵害并未停止。停止生产并不意味着已停止侵害。故上诉人辩称在起诉之前已停止生产，对某水库饮用水源的侵害已经停止，无须判令停止侵害的理由不能成立，一审判令停止侵害事实及法律依据充分。

关于一审判令上诉人“重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”有无不当的问题。首先，该部分判决内容，是对上诉人重新恢复生产作出的一种约束，是对停止侵害具体履行方式的明确、细化，不违反相关法律规定。其次，某水库长期以来担负着周边5万余人的生活生产保障、防洪蓄水、梯级发电等任务，并于2013年12月6日被确定为集中式饮用水水源一级保护区，应将其作为重点环境保护目标纳入建设项目的环境影响评价。某水库开始建设于2008年，而上诉人项目的环境影响评价工作开展于2010年7月，并于2011年5月16日才取得当地环境行政主管部门的批复，考虑到该项目的性质、与水库之间的相对位置及当地特殊的地质地理条件，本应在当时项目的环境影响评价中着重考虑对某水库的影响，但由于两者分处不同省级行政区域，导致当时的环境影响评价并未涉及某水库，可见该次环境影响评价是不全面且有着明显不足的。鉴于某水库的重要性、作为一级饮用水水源保护区的环境敏感性及涉案项目对水库潜在的巨大污染风险，在应当作为重点环境保护目标纳入建设项目环境影响评价而未能纳入且客观上已经造成重大突发环境事件的情况下，考虑到原有的环境影响评价依据已经发生变化，出于对重点环境保护目标的保护及公共利益的维护，责令上诉人在考虑对某水库的环境影响的基础上重新对项目进行环境影响评价并履行法定审批手续显然是必要也是合理的。最后，由于新增加了某水库这一需要重点考量的环境保护目标，导致原有的环境影响评价依据发生变化，在已发生重大突发环境事件的现实情况下，涉案项目在防治污染、防止生态破坏的措施方面显然也需要作出重大变动。一审判令上诉人“重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”于法有据。

关于上诉人提出针对最初的环境影响评价未考虑到对某水库的影响，其已在事故发生后主动对项目重新进行环境影响评价，已实际履行了重新进行环境影响评价的义务，不应再判决上诉人重新进行环境影响评价的上诉理由。本院认为，“重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”中的环评、批复、环保设施验收，是相互关联且有机结合在一起的，不应逐项割裂开来孤立看待，上诉人在实际履行过程中应全面系统履行环评、批复、环保设施验收等各环节义务。上诉人虽在事故发生后曾重新作出环评报告，但该环评报告尚未经批复，能否通过环保行政主管部门审批仍未可知，且报告所附的专家意见亦表明该份报告关于尾矿库发生渗漏及极端气候条件下发生溢流的环境风险评估仍存在明显不足，尚需进一步修改完善，故不能仅以该份环评报告认定其已实际履行完毕重新进行环境影响评价的义务，上诉人的该上诉理由不能成立。

综上，一审该项判决并无不当。

2、关于责令上诉人在国家级媒体上赔礼道歉有无必要的问题

本案中，上诉人明知相关环保设施未建成，而擅自投入生产，过错明显。上诉人违法生产造成环境污染，其行为侵害了社会公众的精神性环境权益，应当承担赔礼道歉的民事责任。本次污染事故属于跨省级行政区域的重大突发环境事件，污染后果严重，社会影响较大，一审判令上诉人在国家级媒体上赔礼道歉并无不当。

环境侵权行为对环境的污染、生态资源的破坏往往具有不可逆性，被污染的环境、被破坏的生态资源很多时候难以恢复，单纯事后的经济赔偿不足以弥补对生态环境所造成的损失，故对于环境侵权行为应注重防患于未然，才能真正实现环境保护的目的。法院根据事实和法律判决支持原告停止侵害诉讼请求，要求被告重新申请环境影响评价，未经环境保护行政主管部门批复和环境保护设施未经验收的不得生产。这种将诉讼请求予以具体化的原告主张方式和法院判决思路，能够较好地实现司法权与行政权的衔接、配合，使判决更加具有可执行性。[ 《环境公益诉讼典型案例（上）》，载《人民法院报》2017年3月8日。]

本案的焦点之一在于是否需判令停止侵害并重新作出环境影响评价。本案所谓的停止生产，只是暂时停止了生产行为，其“三同时”工作严重滞后、环保设施未建成等违法情形并未实际消除，随时可能恢复违法生产。考虑到违法情形尚未消除、项目所处区域地质地理条件复杂特殊，在不能确保恢复生产不会再次造成环境污染的前提下，应当禁止其恢复生产，才能有效避免当地生态环境再次遭受污染破坏，因此应当判令其停止侵害。另外，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”及《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用”的规定，鉴于某水库的重要性、作为一级饮用水水源保护区的环境敏感性及涉案项目对水库潜在的巨大污染风险，在应当作为重点环境保护目标纳入建设项目环境影响评价而未能纳入且客观上已经造成重大突发环境事件的情况下，考虑到原有的环境影响评价依据已经发生变化，出于对重点环境保护目标的保护及公共利益的维护，某矿业公司应在考虑对某水库环境影响的基础上重新对项目进行环境影响评价并履行法定审批手续，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产。

赔礼道歉是一种人格恢复性责任方式，不仅适用于人格权和具有精神价值的财产遭受损害的情形，同样也适用于生态环境遭受损害的情形。在环境民事公益诉讼中，污染环境、破坏生态的行为导致损害发生后到恢复原状前生态环境服务功能的损害，该损害包含了社会公众享有美好生态环境精神利益的损失，因此有权要求侵权人赔礼道歉。

[ 最高人民法院环境资源审判庭编著：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第22～24页。]

司法实践中应正确区分环境民事公益诉讼和私益诉讼，防止将本属于私益诉讼的案件界定为环境民事公益诉讼，进而将因环境污染或破坏生态行为而请求法院保护个人人身权和财产权的案件拒之门外。具体而言，污染环境、破坏生态的行为既可能造成环境公共利益的损害，也可能造成私人人身、财产权益的损害，还可能同时造成上述两种损害，而环境公益诉讼的目的在于预防及修复公共利益的损害，只能由法律规定的机关和有关组织提起，而私益诉讼的目的在于救济个人权益，只要原告与本案有利害关系，法院即不得以主体不适格为由拒绝受理。因为环境案件具有公益与私益相互交织的复合性特征，给实践中正确区分两类案件增加了一定的难度。环境民事公益诉讼与私益诉讼最大的区别在于前者是为保护环境公共利益而提起的，具有“主观为公益”的特点，虽然私益诉讼中也可能涉及公共利益事项，如受害人请求污染者对其财产损失予以赔偿的同时还请求其停止排污，客观上起到了维护环境公共利益的作用，但实质仍然是“主观为私益”，实践中不能仅以个人提出停止侵害、排除妨碍、消除危险等诉讼请求就认定本案为公益诉讼而不予受理。此外，实践中也不能单纯以受损害人数的多少来区分公共利益和个人利益。例如在海洋环境污染中，既有沿海渔民遭受养殖、捕捞损失，也有海洋环境损害，尽管渔民成千上万，但其养殖、捕捞等损失的赔偿请求仍属于私益诉讼范畴，法院没有正当理由不能拒绝受理该类案件。只有请求赔偿环境损失（如清污费、恢复生态治理费用、生态损失等）才能纳入公益诉讼，并应由法律规定的机关和有关组织提起。

[ 郑学林、林文学、王展飞：《解读〈关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉》，载杜万华主编：《解读最高人民法院司法解释、指导性案例·民事卷》（下），人民法院出版社2016年版，第928～929页。]

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将环境民事公益诉讼原告可以请求被告承担的侵权责任方式规定为停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等六种形式。

1、停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防性责任方式被列为首选的责任方式，目的在于贯彻环境保护法规定的预防原则，避免生态环境损害的发生和扩大。在适用预防性责任方式时，应注意生态环境的保护、经济社会的可持续发展之间的协调，结合被告是否合规排污、损害后果的严重程度等因素确定合理的预防措施。比如对于生产经营者超标排放可能导致损害社会公共利益的，可以判令其减排到排污许可证规定的范围以内，不宜判令停止排污，尤其对于停止生产这一类措施更应慎重适用。

2、在生态环境已经遭受实质性损害的情况下，则要重视恢复原状这一责任方式的运用。适用恢复原状这一责任方式应遵循以下原则：一是生态环境损害发生后，被告首先应当采取有效措施将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。比如，在植被破坏地按照受损植被的种类、数量进行补种复绿。二是出现部分或全部无法原地原样恢复情形的，可以准许采用替代性修复方式。比如，因采矿遭受破坏的山体植被无法原地恢复的，可以在异地按照相同种类、数量进行补种复绿。

为确保恢复原状责任方式的执行效果，《解释》采取了以下两方面措施：一是修复主体多元化。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。实践中，人民法院可以通过招标等市场方式委托第三方治理机构修复生态环境。此外，人民法院认为必要的，也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门与上述修复主体一道共同组织修复生态环境。二是建立对生态环境修复结果的监督机制。对于生态环境修复结果，人民法院可以委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机关进行鉴定，必要时还可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。

此外，对于环境修复资金和服务功能损失等款项的使用问题，《解释》明确规定应当专门用于修复被损害的生态环境，而不能由原告直接领取，以防止出现挪作他用的情形。目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用。考虑到这项制度目前尚处于探索之中，设立专户或基金的还仅是少数地方，且设立事宜还涉及与当地财政部门、环境保护主管部门等的协调问题，因此《解释》对此暂不作规定，待时机成熟时再加以规范。对于目前尚未设立专项基金或专户的地方，可以采取适合于当地情况且有利于执行的支付方式。

3、根据损害担责原则，《解释》规定被告应当对生态环境在修复期间服务功能的损失承担赔偿责任。所谓服务功能损失，依据环境保护部制定的《环境损害鉴定评估推荐办法》，是指受损害的生态环境服务于人类或者服务于其他生态环境的功能损失，即环境使用价值的损失。比如，湖泊被污染后，人们无法在湖边散步，享受自然美景的损失；又比如，湖泊污染后，候鸟无法在此停留所可能遭受的损失等。

4、环境民事公益诉讼中虽然不存在针对特定受害人赔礼道歉的问题，但是污染环境、破坏生态的行为可能导致社会公众享有美好生态环境的精神利益遭受损失，因此，将赔礼道歉纳入环境民事公益诉讼的责任方式并不存在法理障碍。赔礼道歉这一责任方式适用对象原则上应限于违法排放的生产经营者，如果生产经营者不存在违法排放或者系因第三人导致环境污染，虽然其应当承担恢复原状、赔偿损失的民事责任，但其道德上并无可谴责之处，无需赔礼道歉。

[ 最高人民法院（2015）民申字第1366号民事裁定书，载《最高人民法院公报》2016年第5期（总第235期）]

向水体倾倒危险废物的行为直接造成了区域生态环境功能和自然资源的破坏，无论是对环境资源造成的损害进行修复，还是将污染引发的风险降至可接受水平的人工干预措施所需费用，均将远远超过污染物直接处理的费用；由于河水的流动和自我净化，即使水质得到恢复，也不能因此否认对水生态环境曾经造成的损害，当无法计算得到实际人工干预的费用或者难于计算人工干预的费用，属于《推荐方法》（第I版）规定的环境修复费用难于计算的情形，可以采用虚拟治理成本法来计算环境修复费用。污染者仍然应当支付修复费用。

第二十三条 国务院生态环境主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：

（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；

建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关生态环境主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级生态环境主管部门审批。

第二十四条 建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。

第十九条 原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。

原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。

第二十条 原告请求修复生态环境的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。

人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。

生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。