2019年8月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》）修正案，新修订的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日实施。

新修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第二款规定：县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。第七十八条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施后，土地管理行政执法由原来的一家（自然资源局）变成了法定的两家行政机关（自然资源局和农业农村局，注：为方便理解且村民非法占地建住宅都在基层，以下直接表述为县自然资源局或农业农村局）。可是自然资源局和农业农村局具体怎么分别执法、如何分工不是很明确和具体，新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施两年多以来，各地对《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的理解和贯彻各不相同，以非法占地为例，如果村民在建设用地上尤其是宅基地上非法占地建住宅由农业农村局进行检查监督给予行政处罚没有争议。如果村民在耕地上或者基本农田上非法占地建住宅，到底该由农业农村局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八的规定给予行政处罚还是该由自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条来进行监督检查呢？

带着这个疑问，在网上搜寻了很多相关文章，到中国裁判文书网查询了相关案例和判决，在自然资源部官网上查询了乱占耕地建房的典型案例通报，发现对村民非法占地（特指非法占耕地或基本农田）建住宅给予行政处罚目前共存在六种路径，以下逐一阐述供大家探讨。

第一种路径：由自然资源局给予行政处罚。我们在中国裁判文书网上查询到的判决（2022）湘0423行审4号准许自然资源局的行政处罚强制执行、（2021）苏1112行审25号准许自然资源局的行政处罚强制执行、（2021）津0119行审153号准许自然资源局的行政处罚强制执行、（2021）津0119行审171号准许自然资源局的行政处罚强制执行（中国裁判文书网共查询到2021年天津法院114份准许自然资源局行政处罚强制执行的判决文书，编号已到171号，可能还有一少部分没有上网公开，结果均是准许自然资源局的行政处罚强制执行）、（2020）陕0503行审36号准许自然资源局的行政处罚强制执行、（2020）湘0726行审38号准许自然资源局的行政处罚强制执行。典型案例通报：湖北省黄石市陈某违法占地建房案，2020年11月，陈某违法占用阳新经济开发区用录村0.18亩耕地建设房屋。同月，阳新县自然资源和规划局发现该违法行为，下达《责令停止违法行为通知书》，责令当事人拆除违法用地上的建筑物。广西壮族自治区贵港市吴某违法占地建房案，2021年2月，吴某违法占用港北区港城街道2.68亩耕地建房。9月，港北区自然资源局发现该违法行为，下达《责令停止违法行为通知书》，限期整改。10月，港城街道办事处组织拆除违法用地上的建筑物。四川省遂宁市安居区黄雀农庄违法占地建房案，2020年11月，安居区黄雀农庄违法占用柔刚办事处三合碑社区3.1亩耕地建房。2021年5月，遂宁市安居区自然资源和规划局发现该违法行为，下达《责令停止违法行为通知书》。同月，遂宁市安居区自然资源和规划局对其进行立案调查，并督促当事人自行拆除违法用地上的建筑物。

第二种路径：由农业农村局给予行政处罚。我们在中国裁判文书网上查询到的判决（2021）陕1021行审41号准许农业农村局的行政处罚强制执行、（2021）桂04行终50号准许农业农村局的行政处罚强制执行。此外，还查询到部分不准许自然资源局的行政处罚强制执行的判决，（2020）陕1026行审120号不准许自然资源局的行政处罚强制执行、(2020）湘0511行初186号不准许自然资源局的行政处罚强制执行，并且在判决书中明确应该由农业农村局行使此职权。

第三种路径：由综合执法局给予行政处罚。我们在中国裁判文书网上查询到的判决（2021）鲁0283行审202号准许综合执法局的行政处罚强制执行。典型案例通报：海南省文昌市抱罗镇王某违法占地建设住房案，2020年 8月，王某违法占用文昌市抱罗镇大致坡耕地0.2亩建设住房。同月, 文昌市综合行政执法局作出行政处罚，目前, 王某已自行拆除房屋，并复耕到位。

第四种路径：由镇人民政府给予行政处罚。我们在中国裁判文书网上查询到的判决（2021）冀0984行审100号准许镇人民政府的行政处罚强制执行。除河北省以外，广东省也是这种思路，2020年5月21日，广东省人民政府作出粤府函〔2020〕84号《广东省人民政府关于农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的公告》，公告如下：“一、将《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定的行政处罚权，以及与该行政处罚相关的行政检查、行政强制措施权，调整由乡镇人民政府（街道办事处）行使，跨行政区域的案件和县级以上人民政府及其行政主管部门认为影响较大的案件除外。各级农业农村、自然资源行政主管部门要加强对乡镇人民政府（街道办事处）行政执法工作的指导……”。典型案例通报：云南省个旧市张某违法占地建房案，2021年10月，张某违法占用大屯镇新瓦房4组0.21亩耕地建房。同月，大屯街道办事处责令张某退还非法占用的土地，限期拆除违法建筑，恢复土地耕种条件。随后，大屯街道办事处组织拆除该违法用地上的建筑物。安徽省阜阳市阜南县赵某违法占地建设住房案，2020年7月，赵某违法占用阜南县洪河桥镇永久基本农田0.23亩建设住房（地基）。8月，镇政府对该住房进行了拆除，并复耕到位。江西省九江市柴桑区邓某违法占地建设住房案，2020年7月，邓某违法占用柴桑区港口街镇茶岭村耕地0.16亩建设住房。目前，镇政府对该住房进行了拆除，并复耕到位。

第五种路径：由听证员投票决定是由自然资源局还是由农业农村局给予行政处罚。具体操作上由一个中立部门比如法律监督部门县检察院牵头组织召开听证会，通过听证会让两家各自陈述观点，最后由听证员投票决定一家行政机关行使监督检查权。

第六种路径：由行政执法争议协调机制确定由自然资源局还是由农业农村局给予行政处罚。这是体制内的行政执法协调监督解决机制，具体操作上一般各县都有自己的行政执法协调监督办法，按这个办法由一家行政机关向县政府提出行政执法争议协调申请，然后由具体办事机关县司法局按照监督办法通知另一家行政机关进行陈述，然后组织两家共同协商协调，最后以县政府名义按监督办法出具协调意见书，确定由一家行政机关行使监督检查权。

以上六种路径，都各有支持者，也各有反对者，本文不从立法者的角度去探究《中华人民共和国土地管理法》第七十八条中的非法占地到底由自然资源局管还是由农业农村局管，也不从法律解释的角度去解释法条，仅仅从基层行政执法机关实务操作的角度分析如何做到依法行政？如何才能更具操作性？

笔者对六种路径中的第三种由综合执法局管、第四种由乡镇人民政府管持赞成态度，这两种路径更务实，更具有操作性，从法院判决支持这两种路径的行政处罚强制执行来看、从广东省人民政府公告调整执法权来看、从自然资源部典型案例通报来看，这两种方法都是被肯定和支持的。对第一种由自然资源局管、第六种行政执法争议协调机制确定单位管持赞赏态度，这两种路径依法行政思维或者说依法行政意识还是比较强的，行政执法争议协调是法律允许的机制内协调方法，且县级人民政府可以对行政职权进行调配，这是符合组织法的，自然资源局进行管理更是《中华人民共和国土地管理法》的基本原则和一般规定，所以都没有错。对第二种、第五种持保留态度，第二种由农业农村局管的主要理由就是《中华人民共和国土地管理法》第七十八条条文中的定语“农村村民”，认为只要是农村村民就应该由农业农村局监督检查。第五种由听证员投票决定出发点是好的，但可能事与愿违，且不能促进依法行政。

我相信，接下来各地对村民非法占地建住宅的行为进行行政处罚的路径可能免不了还是在以上六种方法中间去选择，更多的喜欢法律的人还会探讨或发表自己的观点。为了统一行政执法，促进依法行政，更多的探讨和观点都有益处，相信会越辩越明白，越讨论越接近立法者的本意，大家更能形成统一的主流观点，但是更期望能有更高效力层级的立法解释或者司法解释出台，以便统一执法主体，在此前，也期望国家可以通过规范性文件对此争议进行明确，这样的话，各地自然资源局和农业农村局就都可以明明白白地依法行政了。