工程建设项目招标投标活动中，相关利害关系人如认为招标投标活动存在违反法律、行政法规、规章等的情形，可以进行投诉。实践中，工程建设项目招投标活动投诉及其处理过程中存在不少问题，以下本文进行具体分析。

一、概述

（一）相关法律规定

涉及对工程建设项目招投标活动投诉及其处理事宜的法律规定，国家层面的规定，除《招标投标法》及《招标投标法实施条例》外，有国家发展和改革委员会等八部委联合发布的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》），该办法对工程建设项目招标投标活动中招标、投标、开标、评标、中标以及签订合同等各阶段的投诉及其处理进行了专门规定。除此之外，《政府采购质疑和投诉办法》对于政府采购工程建设项目投诉及其处理也进行了规定。部分地方相关主管部门对建设工程招投标活动投诉及其处理事宜也进行了专门规定。例如：四川省住房和城乡建设厅《四川省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动投诉处理办法》、江西省省住房城乡建设厅《关于规范全省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施意见》、江苏省住房城乡建设厅《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》等。

（二）基本概念

1.投诉主体

根据《投诉处理办法》第三条第一款之规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。根据该条规定，投诉主体包括两类群体，第一类是投标人，第二类是其他利害关系人。所谓其他利害关系人，根据《投诉处理办法》第三条第二款之规定，是指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和自然人。

2.投诉处理主体

对工程建设项目招标投标活动的投诉受理主体，《投诉处理办法》第四条进行了规定。依据《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）规定，各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等行政招标投标活动行政监督部门分别受理对应职责范围内的招标投标活动的投诉并依法做出处理决定。

二、投诉及处理程序

（一）投诉人提交投诉书

投诉人投诉时，应当提交投诉书。《投诉处理办法》对投诉书的内容、形式、提交前提条件、提交时间等进行了严格要求。未按要求进行的投诉，很可能会不被受理。

具体要求如下：

1.投诉书的内容要求

投诉书应当包括下列内容：

（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式；

（二）被投诉人的名称、地址及有效联系方式；

（三）投诉事项的基本事实；

（四）相关请求及主张；

（五）有效线索和相关证明材料。

2.投诉书的形式要求

（1）投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者授权代表签字并盖章；

（2）投诉人是其他组织或者自然人投诉的，投诉书必须由其主要负责人或者投诉人本人签字，并附有效身份证明复印件；

（3）投诉书有关材料是外文的，投诉人应当同时提供其中文译本。

3.提交投诉书的前提条件

招标投标法实施条例规定应先提出异议的事项进行投诉的，应当附提出异议的证明文件。已向有关行政监督部门投诉的，应当一并说明。

这里需要区分“异议”与“投诉”的区别。这里的“异议”特指《招标投标法实施条例》规定的如下情形：

1. 潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件的异议

2. 投标人对开标的异议

3. 投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果的异议

附《招标投标法实施条例》相关法条：

第二十二条　潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。

第四十四条第三款 投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场作出答复，并制作记录。

第五十四条第二款 投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。

第六十条第二款 就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。

异议不等同于投诉，而且前述情形下所提出的异议，是投诉人提起投诉的前置前置条件。

4. 投诉书提交时间要求

投诉人认为招标投标活动不符合法律行政法规规定的，可以在知道或者应当知道之日起十日内提出书面投诉。依照有关行政法规提出异议的，异议答复期间不计算在内。

（二）行政监督部门审查投诉书及作出处理决定

1.审查期限要求

行政监督部门收到投诉书后，应当在三个工作日内进行审查。

2.审查后的处理

（1）不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人；

《投诉处理办法》第十二条规定：“有下列情形之一的投诉，不予受理（一）投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系；（二）投诉事项不具体，且未提供有效线索，难以查证的；（三）投诉书未署具投诉人真实姓名、签字和有效联系方式的；以法人名义投诉的，投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的；（四）超过投诉时效的；（五）已经作出处理决定，并且投诉人没有提出新的证据；（六）投诉事项应先提出异议没有提出异议、已进入行政复议或行政诉讼程序的。”

（2）对符合投诉处理条件，但不属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉；

（3）符合投诉处理条件，且属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人受理。行政监督部门收到收到投诉书之日即为正式受理之日。

行政监督部门受理投诉后，应当履行如下程序：

第一，调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况

行政监督部门调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行，并做笔录，交被调查人签字确认。

对情况复杂、涉及面广的重大投诉事项，有权受理投诉的行政监督部门可以会同其他有关的行政监督部门进行联合调查，共同研究后由受理部门做出处理决定。

第二，听取被投诉人的陈述和申辩

在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。

第三，根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，并作出处理决定

（1）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；

（2）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章做出处罚。

3. 做出处理决定的期限

负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。

4. 投诉处理决定的内容要求

《投诉处理办法》第二十二条规定：“投诉处理决定应当包括下列主要内容：（一）投诉人和被投诉人的名称、住址；（二）投诉人的投诉事项及主张；（三）被投诉人的答辩及请求；（四）调查认定的基本事实；（五）行政监督部门的处理意见及依据。“

三、常见问题处理及类案司法裁判规则

虽然《投诉处理办法》等相关规定中国对工程建设项目招标投标活动中招标、投标、开标、评标、中标以及签订合同等各阶段的投诉及其处理进行了明确规定，但在工程建设项目招标投标活动中，无论是投诉人还是行政监督部门都可能存在违反前述办法的情形，由此引发纠纷不断。以下，本文对工程建设项目招标投标活动中常见问题及司法实践中法院的裁判观点进行了总结。

（一）投诉人常见问题

实务中，投诉人常出现的问题，主要包括两大类：第一类是主体问题；第二类是未按要求提交投诉书问题。

对于主体问题，是指投诉人不是投标人或者其他利害关系人而提出投诉，投诉主体不适格。对于这类问题，《投诉处理办法》已有明确规定，对于投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系的主体提交的投诉书，依法不予受理。

对于未按要求提交投诉书问题，前文已明确投诉人提交投诉书的要求。如投诉人未按要求提交投诉书，同样会面临投诉不被受理的法律结果。

【参考案例】

裁判规则一：投诉人不具有投诉主体资格，对其投诉应不予受理。

【案件名称】

广西博达机械租赁有限公司、南宁市住房和城乡建设局城乡建设行政管理一案

【审理法院及案号】

南宁铁路运输中级法院 (2020)桂71行终292号

【案情简介】

2020年2月24日，博达公司向市住建局提交关于对南宁市雨、污水管网功能性破损整治第二期工程总承包项目A、B、C标(以下简称涉案项目A、B、C标)的招标代理机构的投诉，认为关于涉案项目A、B、C标，南宁市建昶建设工程监理咨询有限责任公司(以下简称建昶公司)存在违法违规招标的行为，并列举了相关证据及法律法规。市住建局于当日签收后随即展开了调查，于2020年2月26日向博达公司作出《不予受理告知书》，并在同日送达给博达公司《不予受理告知书》的主要内容为：1.经核，博达公司投诉的涉案项目A、B、C标，于2020年1月22日在南宁市公共资源交易中心开评标，博达公司既不是该项目的投标人，也不是该项目的其他利害关系人，依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条规定：“有下列情形之一的投诉，不予受理：(一)投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系；”，决定不予受理投诉。2.关于博达公司在《投诉书》反映的问题，市住建局将依职能进行监管。博达公司收到《不予受理告知书》后不服，遂向广西壮族自治区住房和城乡建设厅申请行政复议，复议机关于2020年3月2日作出《不予受理决定书》。随后，博达公司选择就《不予受理告知书》向法院提起诉讼,请求：1.撤销市住建局作出的《不予受理告知书》，并要求市住建局正式受理博达公司此前递交的相关投诉材料；2.本案诉讼费用由市住建局承担。

【争议焦点】

博达公司是否具有投诉主体资格。

【裁判观点】

本院认为，根据 中华人民共和国招标投标法》第六十五条“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”；同时，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。其他利害关系人是指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和自然人”的规定，有权进行投诉的主体，应当为投标人或投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和自然人。本案中，博达公司并不是涉案项目的直接投标人，也没有提供合法有效的证据证明其与涉案项目存在直接和间接利益关系。因此，博达公司与涉案项目A、B、C标不具有法律意义上的利害关系，不是适格的投诉主体，市住建局针对被投诉内容的处理答复亦未对博达公司的权利义务产生实质影响，故市住建局作出的《不予受理告知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，本院予以支持。

裁判规则二：投诉事项应先提出异议没有提出异议的，对投诉不予受理。

【案件名称】

江苏建兴建工集团有限公司与盐城市大丰区行政审批局行政批准、行政合同一案

【审理法院及案号】

二审：江苏省盐城市中级人民法院 (2019)苏09行终331号

再审：江苏省高级人民法院 (2019)苏行申2197号

【案情简介】

案涉泰和公司新建30万吨储备粮库建设项目施工图设计、采购、施工工程通过招投标方式选定工程承包人，于2018年9月25日在盐城市××区公共资源交易平台发布招标公告。泰和公司系招标人，上海招标公司系招标代理机构，建兴建工公司、中粮公司、郑州一建均对案涉工程项目进行了投标。2018年11月2日评标委员会完成评标，推荐的三名中标候选人分别为：第一中标候选人河南工大设计研究院、第三人郑州一建联合体；第二中标候选人第三人中粮公司、浙江国泰建设集团有限公司联合体；第三中标候选人国粮武汉科学研究设计院有限公司、江苏省建筑工程集团有限公司联合体。2018年11月7日，建兴建工公司以案涉项目第一中标候选人郑州一建财产被冻结，因此河南工大设计研究院、郑州市第一建筑工程集团有限公司不具备第一中标候选人资格为由向上海招标公司、泰和公司投诉。

【争议焦点】

被告大丰行政审批局对原告建兴建工公司投诉第三人中粮公司所作的回复是否符合法律规定。

【再审法院裁判观点】

关于建兴建工集团对中粮公司的投诉。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第二款规定，就本条例第二十二条、四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。该条例第五十四条第二款规定，投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。根据上述法律规定，投标人对评标结果有异议的，应当先向招标人提出异议。本案中，建兴建工公司投诉中粮公司存在财产被冻结或者查封的情形、应废除中粮公司中标候选人资格的事项，属于对评标结果有异议，应先向招标人泰和公司提出异议。但建兴建工公司之前向泰和公司提出的异议函未涉及中粮公司。根据《工程项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第六项的规定，投诉事项应先提出异议没有提出异议的，不予受理。故《回复》对建兴建工公司就中粮公司的投诉作出的回复内容并无不当。

（二）行政监督部门常见问题

实务中，行政监督部门常出现的问题，主要包括三类：第一类是无职权或越权受理投诉事项；第二类是受理或处理程序违反法律规定；第三类是处理结果缺乏事实根据和法律依据。行政机关无论存在前述哪一类情形，所作处理决定均可能会被撤销。

【参考案例】

裁判规则三：不具有对招投标活动实施行政监督法定职责的行政机关所作处理决定，应予撤销。

【案例名称】

核工业湖南衡阳华安建设工程有限公司等与绵阳市人民政府其他复议纠纷一案

【审理法院及案号】

二审：四川省高级人民法院 (2017)川行终1号

【案情简介】

安县高川乡黄洞子沟泥石流治理工程施工及监理标段由安县发展和改革局以安发改[2014]122号批准建设，项目业主和招标人均为安县国土资源局，建设资金来自省财政专项资金。安县国土资源局于2014年10月对该项目进行公开招标。原告湖南华安公司及第三人湖北地矿建设工程承包集团有限公司(以下简称湖北地矿集团)均参加了工程施工的投标活动。该招标项目的评标委员会于2014年12月3日出具了评标报告，第三人湖北地矿集团被推荐为第一中标候选人，原告湖南华安公司被推荐为第二中标候选人。该工程的招标代理机构并于2014年12月5日公示了中标候选人。后陈小军与湖北中南勘察基础工程有限公司成都分公司的业务员罗邦强先后以第一中标人（第三人）湖北地矿集团在投标过程中有弄虚作假隐瞒事实等行为为由，向绵阳市国土资源局进行投诉，要求取消第三人湖北地矿集团为第一中标候选人的资格。绵阳市国土资源局受理投诉后，于2015年1月20日作出《安县高川乡黄洞子沟泥石流治理工程施工招投标投诉处理决定书》，决定：一、取消被投诉人湖北地矿建设承包集团有限公司第一中标候选人资格；二、终止安县高川乡黄洞子沟泥石流治理工程第一次施工招标活动。招标人按规定重新招标。第三人湖北地矿集团对该处理决定不服，于2015年1月29日向被告绵阳市人民政府提出行政复议申请。

被告绵阳市人民政府经审理后认为：一、被申请人绵阳市国土资源局没有对安县国土资源局作为招标人的招投标活动实施行政监督的职权，其受理对黄洞子沟工程招标投标的投诉及作出投诉处理决定超越职权；二、被申请人处理陈小军和中南公司对黄洞子沟泥石流工程招标投标活动的投诉，未审查相关投诉是否符合投诉处理条件，受理程序违法；三、投诉处理证据不足。并于2015年3月2日作出绵府复决字[2015]4号行政复议决定，该决定撤销了绵阳市国土资源局作出的《安县黄洞子沟泥石流治理工程施工招投标投诉处理决定》。原告湖南华安公司对该复议决定不服，于2015年8月10日向该院提起行政诉讼。

【争议焦点】

绵阳市国土资源局是否具有对本案涉及的招投标活动实施行政监督的职权。

【二审法院观点】

本院认为，绵阳市国土资源局是否具有对本案涉及的招投标活动实施行政监督的职权，是本案的焦点问题。绵阳市国土资源局对本案涉及的招投标活动实施行政监督的职权，必须由法律、法规明确授权，否则不具有该职权。《中华人民共和国招标投标法》第七条第三款规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。”第三款规定:“财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。”四川省人民政府办公厅（川办函[2005]138号）《关于国家投资工程建设项目招标活动监督职责有关问题的通知》第二条规定：“凡有关行政主管部门作为招标人的招标投标活动以及法律法规未明确规定由有关行政主管部门实施监督的招标投标活动，由发展改革部门实施监督。”绵阳市国土资源局作为招标人安县国土资源局的上级行政主管部门，因现有法律法规没有明确授权其具有对下级行政主管部门作为招标人的招标投标活动实施监督的职权，所以其不具有对安县国土资源局作为招标人的招投标活动实施行政监督的法定职责，其作出的《安县高川乡黄洞子沟泥石流治理工程施工招投标投诉处理决定书》应依法予以撤销。

裁判规则四：行政监督部门受理投诉事项后，未履行法定处理程序，所作处理决定应依法确认违法，符合撤销情形的，应予以撤销。

【案件名称】

广东信泰建设有限公司、江门市江海区住房城乡建设和水务局一案

【审理法院及案号】

广东省高级人民法院 (2017)粤行终1537号

【案情简介】

2016年10月14日，高新公司（招标人）在江门公共资源交易网发出《科苑路（龙溪路——临江路）道路工程（第二标段）评标结果中选候选人的公示》，表明中标候选人分别为信泰公司、东莞市福隆建设有限公司及广东长桥建设工程有限公司，公示期为同年10月14日至18日。2016年10月18日，翔龙公司向高新公司发出《关于科苑路（龙溪路——临江路）道路工程（第二标段）评标结果的质疑函》，要求组织重新评定。2016年10月19日，高新公司向翔龙公司发出《关于科苑路（龙溪路——临江路）道路工程（第二标段）评标结果质疑的回复》，答复的主要内容是“该项目是采用公开招标由评标委员会直接进行评标、定标的，我司尊重评标委员会的评审结论"。2016年10月18日及20日，翔龙公司分别向江门市建设监理顾问有限公司及江门住建局发出《关于科苑路（龙溪路——临江路）道路工程（第二标段）评标结果的投诉函》，希望“贵局能彻查事件并组织重新评标，评定我司保证金合格"。2016年10月21日，江门住建局向江海住建局发出江建群字[2016]45号《关于转办科苑路（龙溪路——临江路）道路工程（第二标段）评标结果投诉的函》，该函要求江海住建局依法依规调查处理并回复投诉人。2016年10月25日，高新公司向信泰公司发出江海建招中字（2016）第034号《中标通知书》，确定信泰公司为中标人。

2016年11月15日，江海住建局向翔龙公司发出江海住水函[2016]805号《关于科苑路（龙溪路——临江路）道路工程（第二标段）评标结果投诉的复函》，该复函认为评标委员会的行为违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条的规定，应采取相关补救措施予以纠正，由招标人依法重新招标。

【争议焦点】

江海住建局针对翔龙公司投诉所作806号函的具体行政行为在程序上和实体上是否合法。

【二审裁判观点】

第一，关于806号函的程序合法性问题。根据国家发改委、建设部等七部门于2004年8月份公布的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）第十四条至第十六条的规定，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况；在调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行，并做笔录交被调查人签字确认。然而，江海住建局没有提交证据证明其是否在受理投诉后，按照上述规定进行了调查核实工作。尽管江海住建局主张，其全程见证了评标过程，知悉翔龙公司被废标的具体情况，并在806号函中将评标委员会对翔龙公司废标的原因认定为证明其基本账户账号变更的《证明》不具有证明力，导致保证金不符合。但是，从本案现有证据材料看，评标委员会对翔龙公司废标的理由是“保证金不符合"，而该委员会判定“保证金不合格"的原因是“保证金保函不是由基本户出具"。对何为“保证金保函不是由基本户出具"，正如原审判决所分析的那样，结合涉案工程施工招标文件第3.4.1第二项之规定来分析，此处所指应理解为保函由哪个单位出具，而非江海住建局认定的两个账号是否一致。由此可见，江海住建局在处理涉案投诉时，并没有严格依照规定的程序进行调查核实，如果其认为评标委员会的上述记录不符合评标当时其所见证的客观情况，其应当进行调查核实并就此提交证据证明评标委员会当时对翔龙公司作废标处理的理由是其在806号函中表述的理由，而非现有证据材料显示的记载于评标材料中的理由。因此，江海住建局作出806号函的行为违反了《投诉处理办法》的相关规定。第二，关于806号函认定评标委员会对翔龙公司作出废标处理不合法的证据是否充分的问题。如前所述，江海住建局作出该项处理决定所依据的事实，与在案证据证明的事实并不一致。换言之，评标委员会并不是根据江海住建局认定的理由对翔龙公司作废标处理。因此，江海住建局作出806号函的主要证据不足。由于江海住建局作出806号函的行为主要证据不足且程序违法，该行政行为应予撤销。但是，该行为所指向的建设工程项目经过重新招投标，确定了中标人且主体工程已经基本完工。如果撤销该行政行为将会给国家和社会公共利益造成重大损害。因此，本院确认江海住建局作出806号函的行为违法，但不撤销。原审判决适用法律错误，本院予以撤销。

四、总结

在建设工程招投标活动投诉及其处理活动中，无论是投诉人还是行政监督部门都应严格遵守《投诉处理办法》等相关规定，规范自身的投诉或处理行为。作为投诉人，首先应当在投诉时同时提交其具备投诉主体资格的证明材料；其次，需要遵守《投诉处理办法》等关于投诉要求的规定，在法定期限内按规定的内容和形式要求向对应行政监督部门提交投诉书，确保投诉的有效性，否则投诉可能面临不被受理的法律后果。作为行政监督部门，在收到投诉书后应依法进行审查，并依法作出处理决定。处理投诉时，不仅要严格遵守法定程序，而且要确保所作处理决定有充分的事实根据和法律依据，否则投诉处理决定可能面临被确认违法并撤销的法律后果。

作者：姚宗国律师团队

来源：微信公众号“无法”