《土地管理法》2019年修正后，不管是土地行政主管部门，还是人民群众，都对《土地管理法实施条例》的再次修订充满了期待。《土地管理法实施条例》作为《土地管理法》的下位法，对于土地征收程序的规定，更加详细，更具有操作性。分析《土地管理法实施条例（2014修订）》（以下简称《2014条例》）、《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿，以下简称《意见稿》）、《土地管理法实施条例（2021修订）》（以下简称《2021条例》）的演变过程，可以清晰把握土地征收程序的立法关注重点和主要变化。

一、明确了土地征收预公告的操作程序

（一）《2021条例》将《意见稿》中的“启动公告”改为“预公告”，可以避免实务中理解和操作的偏差——谨防把“预备行为”当做“正式行为”。

（二）与《意见稿》相比，《2021条例》明确预公告的方式——应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布；延长了预公告的时间——从不少于五个工作日延长到不少于十个工作日。上述规定进一步保障了被征收人的知情权和参与权。如在偏远落后农村地区，就不能只采用网络公告的方式；有惯常村集体事务公告的位置（如村务公开栏），就不能在村镇某个角落、电线杆之类的地方张贴征收土地预公告。

（三）明确了抢栽抢建的法律后果。《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法（2013修正）》第二十二条第二款规定，征地公告后，被征地单位和土地承包经营者不得抢栽抢种作物或者抢建建筑物。但其并未明确抢栽抢建的法律后果。《广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法（2019修正）》第五十五条第二款规定，对在非法占用土地上建设的建筑物、构筑物，在征地公告后抢栽抢种的农作物、林（果、竹）木和抢建的建筑物、构筑物，不予补偿。不过，该法规对不予补偿的比例语焉不详。更多省、市、自治区实施土地管理法的地方性法规则对抢栽抢建行为的后果，未作明确规定。《2021条例》第二十六条第二款指出，违反规定抢栽抢建的，不予补偿的比例仅限于自征收土地预公告发布之日起的“抢栽抢建部分”，即不予补偿的行政行为应当符合“比例原则”。这是国家首次在法规层面作出具体规定。

二、增加了社会稳定风险评估程序

《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》(中办发〔2012〕2号)指出的评估范围为，凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项，党政机关作出决策前都要进行社会稳定风险评估。《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设的意见>的通知》（中办发〔2021〕11号）再次对社会稳定风险评估工作进行部署。开展社会稳定风险评估是《2021条例》新增加的内容，这是党中央的政策入法的重要体现。开展社会稳定风险评估作为征地的前置条件，且评估结果是申请征收土地的重要依据。征收土地开展风险评估，可以对征地引发的集体上访或者群体性事件进行先期预测、先期评估、先期化解，有利于从源头上强化风险管控。评估的主体、内容、程序等具体操作，本条例未予明确，应当按照有关政策和规范性文件执行。不过，与《意见稿》相比，《2021条例》特别强调，评估时应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，至于上述人员是不是评估主体，则不得而知。

如果没有评估，评估不规范，或评估流于形式且该评估结果作为征收土地的依据，征收行为造成较大或重大损失等后果的，征收主体自然要承担相应的行政责任，但对该征收行为又如何进行司法审查？最高人民法院的如下判例具有一定的参考价值，（2019）最高法行申6515号行政裁定书认为，行政机关不能提供证据证明进行了有效的社会稳定风险评估，也无法提供被诉房屋征收决定作出前经过政府常务会议讨论的证据，因而应当承担举证不能的不利后果，即被诉房屋征收决定并不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，应当认定为违反法律规定，确认违法。不过，对于这种征收土地中的过程性、阶段性、辅助性行政行为的司法审查强度，仍有待实践中进一步考察。

三、细化了补偿安置方案、公告、协议的规定

（一）关于拟定的征地补偿安置方案内容，除了征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障，与《意见稿》相比，《2021条例》特别增加了“安置对象”。安置对象包括哪些人，安置对象确定的条件是什么等，都应当纳入征地补偿安置方案内容。

（二）征地补偿安置公告应当同时载明办理期限、异议反馈渠道等内容，包括“补偿登记的方式”。后者为征求意见后，增加的内容。

（三）省、自治区、直辖市人民政府应当制定征地补偿安置协议示范文本。示范文本通常来讲应当包括补偿方式，补偿金额及置换房屋地点、面积，支付期限和方式、搬迁补偿及搬迁期限等内容，同时明确各方责任主体及违约责任。关于示范文本的效力，原则上，地方系参照执行。尽管如此，示范文本有利于被征收人知悉征收补偿协议的构成要素，保障被征收人的权益，同时也有利于进一步规范土地征收行为。

（四）《2014条例》关于“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的相关规定，没有保留，主要是因为《土地管理法（2019修正）》将土地征收程序由“先批后征”调整为“先签订补偿协议后办理征收审批手续”。因此，这就要求被征收人要更加主动的参与批准征收前的相关程序（如提出异议，参加听证等），维护自身权益。

四、规范了征收土地实施程序

《2021条例》删除了《意见稿》中关于“被征收土地的所有权人、使用权人对土地征收不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；被征收土地所有权人、使用权人在规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定的期限内又不腾退的，由县（市）人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，这并不意味着上述事项和权益不重要，而是没有规定的必要。一方面，相关程序和权益，其他法律已作出了专门的规定，在此不予重复。另一方面，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已明确指出，补偿安置协议属于行政协议，若是征收人已与被征收人达成补偿安置协议，后当事人又对履行协议产生争议，应当按照行政协议相关规定处理。征收人若与个别被征收人未达成征地补偿安置协议的，应当作出征地补偿安置决定，并将该决定送达被征收人，然后依法组织实施。应当注意的是，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》将行政征收纳入“三项制度”的规制范围，对个别被征收人实施强制执行应当依照《行政强制法》的规定实施，程序应当规范。

五、调整了征地补偿费用分配方法

《2021条例》删除了《2014条例》中的“土地补偿费归农村集体经济组织所有”、“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”的规定，又对征地补偿费用的分配作了新的规定。

（一）关于土地补偿费的归属。土地补偿费的归属，一直被征收集体组织与被征收农民之间的矛盾焦点。《2014条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。但《2021条例》仅明确：“地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有”。至于土地补偿费归谁所有，该条例授权省、自治区、直辖市制定土地补偿费、安置补助费分配办法。

这就在法律确保了，在实践操作层面对于土地补偿费的分配可以由相当的灵活性，不至于像《2021条例》实施之前，采取“一刀切”的僵化措施——土地补偿费全部归土地以所有权人（集体组织）所有。

（二）明确了社会保障费用的用途和核算方式——按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。

（三）《2021条例》删除了《2014条例》中关于“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”的“软弱、虚化”的规定，明确强调“申请土地征收的地方人民政府”对保障征地补偿费用足额落实承担主体责任——法定职责，即“谁征收、谁负责”。

（作者：福建志立律师事务所，张选举，15985930531）