阅读要点

　　本文介绍在火灾事故中，行政机关承担行政监管责任后不承担民事责任的裁判规则，探讨关于行政机关不作为行为与受害人损失承担的法律问题。

相关案例

　　1、2010年6月1日，投保人(被保险人)夏都公司与保险人阳光公司签订《财产基本险保单》，保险标的为：夏都公司2栋楼、3栋楼及其占用土地。

　　2、2011年4月9日，夏都公司所投保的大楼发生火灾事故。2011年7月13日，西宁市公安消防支队作出火灾事故重新认定书，认定起火原因为：纺织品大楼东侧施工工地二层西南角民工住宿棉质帐篷电气线路连接处接触不良，导致接触电阻过大，局部高温引燃电气线路的绝缘层和附近可燃物。2012年4月27日，西宁市安全生产委员会办公室作出《关于申请青海夏都百货股份有限公司纺织品百货大楼餐饮中心装修装饰工地“4.09”火灾事故结案的请示》，并附有夏都公司纺织品百货大楼“4.09”较大火灾事故调查组作出的《青海夏都百货股份有限公司纺织品百货大楼餐饮中心项目装修装饰工地“4.09”较大火灾事故调查报告》。报告中对火灾事故发生的原因及责任认定为：杰庆公司在纺织品大楼东侧装修装饰工程施工工地二层西南角设置的施工人员住宿棉质帐篷电气线路连接处接触不良，导致接触电阻过大，局部高温引燃电气线路的绝缘层和附近可燃物，是这起火灾的直接原因。火灾事故发生的间接原因是：1.杰庆公司违法施工，且安全管理工作不到位，安全教育不到位，安全生产意识不强，违章在施工工地搭设民工住宿(棉质)帐篷，设置生活区，应对这起事故负直接责任。2.夏都公司未办理立项审批、临时建设工程规划许可证等手续，未委托监理公司进行工程监理，违法建设，拆除原建楼东侧实体外墙，采用非耐火材料临时分隔施工工地与原建楼东侧经营场所，擅自停用了原建部分楼层自动喷水灭火设施，是火灾事故发生的间接原因之二，应对这起事故负主要责任。3.城西建设局对夏都公司违法建设监管不力，在检查中未能有效阻止违法建设行为，是火灾事故发生的间接原因之三，在事故中负有行政监管责任，建议由监察部门按有关规定给予相关责任人处分。2012年5月7日，西宁市人民政府作出《西宁市人民政府关于夏都公司纺织品百货大楼餐饮中心项目装修装饰工程工地“4.09”较大火灾事故结案的批复》，原则同意《关于申请青海夏都百货股份有限公司纺织品百货大楼餐饮中心项目装修装饰工程工地“4.09”较大火灾事故结案的请示》事故责任认定及对事故责任者的处理意见。

　　3、阳光公司向一审法院起诉请求：依法判令仪建公司、杰庆公司、西宁市城西区建设局三被告连带支付赔偿款3000万元。

　　4、一审法院认为，夏都公司与阳光公司于2010年6月1日、同年12月4日签订的《财产基本险保单》是双方真实意思表示，属有效合同，该院依法予以确认。案涉保险事故发生后，夏都公司与阳光公司财产保险合同纠纷一案，经该院主持调解，阳光公司自愿向夏都公司赔偿火灾损失3000万元，该赔偿在民太安保险公估股份有限公司《保险公估报告》范围内。阳光公司在赔偿夏都公司保险金后，有权在赔偿金范围内代位行使被保险人夏都公司对杰庆公司、仪建公司、城西建设局请求赔偿的权利，考虑到该院已生效判决(2013)青民二终字第34号对火灾事故当事人责任份额的认定，杰庆公司、仪建公司应当在阳光公司赔偿范围内各承担60%和10%的赔偿责任。城西建设局对火灾事故属行政监管责任，不属于民事赔偿的范围，故对阳光公司要求城西建设局承担民事赔偿责任的诉求，该院依法不予支持。阳光公司要求杰庆公司、仪建公司、城西建设局承担连带赔偿责任的诉求不符合《中华人民共和国侵权责任法》第十一条的规定，该院依法不予支持。一审法院判决：一、杰庆公司于判决生效之日起十日内赔偿阳光公司代偿保险赔偿金1800万元、仪建公司于判决生效之日起十日内赔偿阳光公司代偿保险赔偿金300万元;二、驳回阳光公司其他诉讼请求。

　　5、仪建公司不服，上诉至最高法院。最高法院判决：驳回上诉，维持原判。

分析提示

　　《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯相对人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因此，行政机关失职行为承担的是行政监管责任，如果侵犯受害人财产权利的，受害人有申请国家行政赔偿的权利，但不能要求行政机关及其工作人员承担民事赔偿责任。最高法院认为，国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，在受害人的人身、财产损失系由第三人行为所造成，尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下，应当先由该加害第三人承担民事赔偿责任，即使行政机关的行政侵权行为对受害人损失起有一定作用，也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任，以避免出现直接加害人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。

　　案例来源：《江苏仪建建设集团有限公司、阳光财产保险股份有限公司青海省分公司财产保险合同纠纷二审民事判决书》[(2017)最高法民终166号]

（来源：微信公号“火灾与消防裁判规则”）