引  言

　　2020年3月20日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“《意见》”），对推进要素市场化配置改革作出总体部署，《意见》对于激发各类要素潜能和活力具有重要意义。

　　阳光时代国企混改与员工持股研究中心负责人、国企混改专家明律师认为，《意见》有助于形成生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的机制，提高要素质量和配置效率，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，适逢疫情尾声抓生产、促发展之际，《意见》释放深化改革的强烈信号。为方便大家对《意见》的理解，现对《意见》进行解读如下：

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《意见》出台背景

　　近年来，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期。2020年，新冠病毒疫情不期而至，一季度中国GDP同比下降6.8%，疫情影响持续发酵，全球经济危机的深度和持续时间也将超出预期，国内经济下行压力骤增，面临传统动能下降、新动能不足的挑战，除了积极的财政政策和宽松的货币政策外，还需要深化改革尤其是加大国有企业改革力度，提高劳动生产率和释放改革红利来增强动能。正是在这样的背景下，《意见》在合适的时机全面推出实施，向改革“深水区”出发。

　　在商品、服务和生产要素三大市场中，商品和服务市场化已经有几十年的历史了，97%以上商品和服务价格由市场定价。但是，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化严重滞后，成为我国市场化经济最后的硬骨头。在改革开发40年后的今天，我国经济已经到了创新驱动发展的关键阶段，而要素市场化配置是解决我国经济结构性矛盾、推动高质量发展的根本途径，也是释放要素活力、使经济充满动力的重要保障。

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一图览尽《意见》

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生产要素如何市场化

　　（一）要素价格市场化

　　《意见》提出，完善主要由市场决定要素价格机制，加强要素价格管理和监督，健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。

　　明律师解读：生产要素与商品属性不同，劳动力、技术等要素与劳动者个体息息相关，土地、数据等要素天然带有公共性，因此要素市场建设需要平衡市场决定性和政府作用的关系。市场交易是市场形成价格的基础，政府由制定具体价格向制定定价规则转变，并引导市场主体依法合理行使要素定价自主权。

　　（二）运行机制市场化

　　《意见》提出，健全要素市场化交易平台，完善要素交易规则和服务，提升要素交易监管水平，增强要素应急配置能力。

　　明律师解读：如果说生产要素价格由市场决定的话，政府的作用就是体现在健全要素市场运行机制方面。《意见》提出大幅减少政府对要素的直接配置，明确政府对要素价格、市场运行的调节和监管内容，支持各类所有制企业参与要素交易平台建设，健全要素交易信息披露制度和投诉举报查处机制，鼓励形成涵盖产权界定、价格评估、流转交易、担保、保险等业务的综合服务体系，完善失信行为认定、失信联合惩戒、信用修复等机制。此外，《意见》汲取本次新冠疫情的教训，提出把生产要素的应急管理和配置作为国家应急管理体系建设的重要内容，要求提高应急状态下的要素高效协同配置能力。

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生产要素ABC

　　按照生产要素从轻到重的顺序，解读生产要素如下：

　　（一）劳动力要素

　　《意见》要求“引导劳动力要素合理畅通有序流动”，并提出深化户籍制度改革、畅通劳动力和人才社会性流动渠道、完善技术技能评价制度、加大人才引进力度等举措。

　　明律师解读：目前，我国劳动力市场建设的市场化之路还任重道远，党政机关、国有企事业单位等“体制”内的劳动力与劳动力市场可望不可及，“体制”内的劳动力要素很难流动，劳动力价格也非市场定价，成为制约经济发展和创新活力的体制性束缚。

　　劳动力要素并不仅限于简单的劳动要素，而是泛指劳动、知识、技术、管理等依附于劳动者人身的生产要素，是各生产要素中是最活跃的，提高劳动力要素市场化配置水平，对于经济社会发展尤其是国有企业激励机制、经营机制改革具有极重要的意义。

　　因此，《意见》要求健全统一规范的人力资源市场体系，进一步畅通企业、社会组织人员进入党政机关、国有企事业单位渠道，优化国有企事业单位面向社会选人用人机制，拓展了党政机关、国有企事业单位的人才来源，可以广纳社会优秀人才为我所用。此外，《意见》要求建立劳动力价格由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，完善技术技能评价制度，全面贯彻落实以增加知识价值为导向的收入分配政策，充分尊重科研、技术、管理等优秀人才，充分体现技术、知识、管理等要素价值，确保优秀人才进得来、留得住。总之，《意见》激活了优秀人才的价值，必将为国有企事业单位发展提供源源不断的动力。

　　（二）技术要素

　　《意见》要求“加快发展技术要素市场”，提出健全职务科技成果产权制度、完善科技创新资源配置方式、培育发展技术转移机构和技术经理人、促进技术要素与资本要素融合发展、支持国际科技创新合作等具体举措。

　　明律师解读：科技是第一生产力，技术进步是提高全要素生产率的关键，也是我国向自主创新驱动经济增长转型的重要基础。但是，我国在科技投入和转化方面与发达国家仍有差距，在科技人才培养与激励、知识产权保护等方面差距更大。《意见》从激发技术创新供给活力、促进科技成果转化的导向出发，在技术要素市场化配置方面实现两大突破：一是强化技术产权保护，激活技术产权激励；二是激活中介服务活力。前者涉及技术创新的主体企业和科研技术人员，后者涉及技术转移机构、技术经理人等中介机构，二者共同构成国家技术创新体系，打通技术研发应用产业化通道。

　　我们知道，在《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资[2016]4号）中已提出在职务科技成果完成、转化后，按照企业规定的方式、数额和时限实施项目分红，但在实践操作中，很难真正实现对科研技术人员的奖励落地，主要涉及到科技成果转化过程中的两个核心问题，即定价和及时性问题：一是职务科技成果产权归属于国有企业，转让定价等都涉及国有资产问题，更遑论转让定价之后股权奖励的实施；二是由于职务科技成果奖励涉及的行政审批、进场交易以及实施激励的诸多限制性条款，导致奖励时间大大滞后，激励效果大打折扣，抑制了科技成果转化的积极性。此次《意见》高度重视对科研技术人员的激励，针对过往职务科技成果产权和收益界定难、分配难的问题，开创性提出可以将职务科技成果产权拆分为所有权、使用权、处置权和收益权，企业可以与科研技术人员共享职务科技成果产权或赋予科研技术人员职务科技成果长期使用权、收益权，彻底扫清了国有企业实施职务科技成果奖励的政策障碍，值得期待。

　　（三）数据要素

　　《意见》要求“加快培育数据要素市场”，提出推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护等举措。

　　明律师解读：党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与收益分配，是一个巨大的创新。数据具有可复制、可共享、无限增长、无限供给的特点，对生产效率的提高具有乘数效应。新冠肺炎疫情加速了经济“数字化”过程，提前实现了数字经济的集中展示、检验和体验。在我国土地、劳动力等生产要素红利释放空间日益萎缩的背景下，以数据作为生产要素的数字经济优势，将对经济产生巨大的拉动和影响。

　　如何发展数字经济，《意见》重点强调了三个方向：一是推进政府数据开放共享，意在加大数据资源的有效流动，充分挖掘其经济潜力；二是提升社会数据资源价值，包括培育数字经济新产业、新业态和新模式，鼓励数字要素与传统产业相结合，推动人工智能、可穿戴设备、车联网、物联网等领域数据采集标准化；三是强调要加强数据资源整合和安全保护，为支持其下游产业链的发展打下坚实基础。

　　（四）资本要素

　　《意见》要求“推进资本要素市场化配置”，提出完善股票市场基础制度、加快发展债券市场、增加有效金融服务供给、主动有序扩大金融业对外开放等举措。

　　明律师解读：资本市场对经济发展的作用日趋增大，强大的资本市场是我国经济持续健康发展的助推器，也是劳动力、技术等人力资本要素以及土地、数据等要素资本化的根本保障，推进资本要素市场化配置对于经济体制改革尤其是深化国有企业改革具有现实意义。

　　《意见》对加大股票市场、债券市场和银行体系供给侧改革做出重要部署，要求提高企业直接融资占比、增加融资资金来源、缓解违约风险，增加民营小微企业的金融供给。《意见》尤其针对银行信息不对称、企业缺少抵押物等实际问题，提出运用金融科技加以解决，即“推动信用信息深度开发利用，增加服务小微企业和民营企业的金融服务供给”。

　　（五）土地要素

　　《意见》要求“推进土地要素市场化配置”，提出建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制等举措。

　　明律师解读：《意见》着力增强土地管理灵活性、改革产业用地机制和盘活存量土地，以适应经济社会发展需求。可以预期，《意见》将加快农村集体经营性建设用地入市步伐，未来农村集体经营性建设用地可以不经过征收为国有用地的流程，直接进入土地市场，与国有建设用地同权同等入市，这也是建设统一的城乡土地市场的重要一步。

作者：

　　朱昌明，阳光时代律师事务所合伙人、国企混改研究中心负责人

　　郭小双，阳光时代律师事务所国企混改研究中心顾问

（来源：微信公号“阳光时代法律观察”）