大家好！按照培训会议安排，由我来给大家汇报《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》，我们先来看一组案例。

江西赣州市章贡区沙河镇纪委发文批评食堂的杏鲍菇炒肉中没有肉

陕西眉县突破工业发展领导小组发文推销水泥

河南省工商局发文催促完成罚款任务

四川省公安厅治安管理总队发文件“推销”民用爆炸信息管理系统综合信息无线平台

北京“红头文件”规定“公厕里苍蝇不超过2只”

案例 ：

北京知识产权法院曾公开宣判首例涉及国家部委规范性文件合法性的案件，判决国家工商行政管理总局商标局2014年发布的《关于申请注册新增零售或批发服务商标有关事项的通知》相关规定不合法。该案开创了法院对“红头文件”依据新行政诉讼法进行司法审查的先例，具有鲜明的示范意义，表明奇葩的“红头文件”也要接受合法性审查。

案例 ：

2016年1月到2018年10月，全国一审行政案件收案数共651544件，其中规范性文件附带审查约为3880件。（2018年10月30日新华网） 注：说明任性红头文件仍然较多。

《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》的核心内容归纳为一组数字“1234567” ：

一：一个省长令

二：两级两份通知、两年有效期

三：三统一、三有三必、三目的、三审核、三清理

四：四要素、四类主体、备案四材料、备案四结果

五：五个工作日（审核、编号）、五年有效期

六：六步程序（研、听、评、审、定、发）、六份材料准备

七：七文种（办法规定决定细则通告公告通知）、七禁止

关于陕西省人民政府令 第216号 说三点

1、这是陕西省政府规章，法律效力层级次于宪法、法律、行政法规、地方性法规，高于行政规范性文件。

2、在行政复议和行政诉讼中，规范性文件可以附带审查，但地方政府规章不能附带审查。

3、在陕西省辖区范围内，行政规范性文件的制定和监督必须执行这个216号令，效力高于国办的2份文件和省政府办公厅的2份文件。

下面具体解读

陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法

（共七章44条）

第一章 总 则（5条）

第二章 制定规范（9条）

第三章 制定程序（11条）

第四章 备案审查（7条）

第五章 延期和清理（5条）

第六章 监督问责（5条）

第七章 附 则（2条）

第一章 总则：（1-5条）分别对应目的、范围、定义、原则、主体

目的：保障合法权益，推进依法行政，建设法治政府（记三点）

范围：本省行政区域内行政规范性文件的制定和监督管理（全省）

定义：本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关（行政性）或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关），为履行行政管理职能，依照法定权限、程序制定并公布，涉及不特定（外部性）的自然人、法人、非法人组织权利义务，具有普遍约束力（普遍性）， 在一定期限内反复适用（反复性）的公文。（简记四条标准：行政性、外部性、普遍性、反复性）

原则：法定职权、法定程序、权责一致、精简高效、民主公开、便民利民，针对问题、实用可操。（记法定权责、精简公开、针对可操）

主体：县级以上人民政府

第二章（第6条）：

制定行政规范性文件的主体

（一）县人民政府（1个）

（二）镇人民政府（12个）

（三）县政府行政管理部门（23个）

（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（4个）

第二章 制定规范（7-10条）正面要求

第七条：严格控制文件数量

第八条：质量要求

第九条：文件名称（七文种）

第十条：文件结格（条文式、段落式）

第二章 制定规范（第11条）禁止规定

不得有下列情形：

（一）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费和征收、减免税费等事项，增加办理行政许可事项的条件；

（三）违法减损自然人、法人、非法人组织的合法权益或者增加其义务；

（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、自然人自我管理的事项；

（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；

（六）设定证明事项；

（七）违反法律、法规、规章和上级文件规定的其他情形。

第二章 制定规范（12-14条）期限

第十二条：有效期（最长5年、试用暂行2年）

第十三条：生效日期（公布后30天）

第十四条：一般不得溯及既往（例外规定）

第三章 （15-19条）制定程序要求

制定行政规范性文件，应当进行调查研究 （16条）、听取意见（17条）、合法性审核并向社会公开发布，重要的行政规范性文件应当进行评估论证（18条）、公开征求意见（19条，时间在2020年以后有变）并由集体审议决定。

第三章 制定程序（征求意见时间有变）

第六十二条 制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、 规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见。 除依法需要保密外，制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当通过报纸、网络等向社会公开征求意见，并建立健全意见采纳情况反馈机制。向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。

注：《优化营商环境条例》（国务院722号令）2020年1月1日生效。

第三章 制定程序（20条）材料准备

（一）行政规范性文件草案

（二）公平竞争审查结论

（三）起草说明（包括制定的必要性与可行性、起草依据、拟解决的问题、起草过程、征求意见及采纳情况、主要问题的说明等内容）

（四）制定行政规范性文件的其他相关材料

注：报请县政府制定行政规范性文件，起草部门还应当提交制定请示、合法性审核意见等材料。

第三章 制定程序（21-23条）合法性审核

起草程序审核

合法性审核（不少于5个工作日）

审核内容（对制定主体和文件内容分别按初步审核、专项审核、全面审核进行）

第三章 制定程序（24条）集体审议

（一）县政府常务会议

（二）县政府全体会议

（三）镇政府班子会议

（四）部门办公会议（局务会）

第三章 制定程序（25条）三统一

统一登记 统一编号 统一公布

第四章 备案审查（26-27条）机制和要求

建立机制

要求：印发后20日内向县政府报备

（双重管理有例外，如县生态环境分局）

第四章 备案审查（28条）材料要求

（一）备案报告一份

（二）行政规范性文件的二份正式文本以及电子文本

（三）起草说明一份

（四）合法性审核意见一份

第四章 备案审查（29-32条）审查

审查机关：径送县司法局

审查过程：退回、补充、说明、回复

审查期限：30天，特殊情况延长15天

审查结果：备案通过、纠错、撤销、改正

第五章 延期和清理（33-37条）

延期申请在有效期届满前6个月

延期决定在有效期届满前30天

动态清理、专项清理、全面清理

清理、复核、审定；清理报备(镇部门）

公布、备案

第六章 监督问责（38-42条）

异议答复（15个工作日）改正撤销

定期检查通报

纳入法治政府建设考核

责令改正、给予处分（主要负责人和直接责任人）制定机关（41条）审查机关（42）

第六章 监督问责（插一条公务员法的内容）

第六十条 公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

第七章 附则（43-44条）

参照执行单位（双重管理和垂直管理）

本办法自2019年1月1日起施行

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》

(国办发〔2018〕37号)

强调：制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式

目的：建设法治政府、保障群众合法权益，维护政府公信力

一、严格依法行政，防止乱发文件（严禁越权发文，严控发文数量）

二、规范制发程序，确保合法有效（严格制发程序，认真评估论证，广泛征求意见，严格审核把关，坚持集体审议，及时公开发布）

三、加强监督检查，严格责任追究（健全机制，备案监督，督查考核）

《国办关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》

(国办发〔2018〕115号)

审核范围（应审必审，凡涉及权利义务都要审）

审核主体（司法局审三种情形，其它各单位自审）

审核程序（执行落实省长令，材料要求倒逼程序）

审核职责（审主体、程序、内容，合法、不合法、修改）

审核责任（不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议）

审核方式（征求意见、座谈、论证，法律顾问，专家）

《陕西省人民政府办公厅关于推行规范性文件三统一制度的通知》

（陕政办发〔2014〕126号）

统一登记、统一编号、统一公布

未经登记、编号、公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。

《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》

(陕政办发〔2019〕17号)

审核范围（两条标准，主体清单、公文种类、管理事项）

审核主体（局审三种情形，其它各自审。初步、专项、全面）

审核程序（程序合法、材料完备规范。退回、补充、说明）

审核职责（审主体、程序、内容，合法、不合法、修改）

审核责任（不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议，必须出具书面审核意见）

审核方式（征求意见、座谈、论证，法律顾问，专家）

岚皋县行政规范性文件案例

制定程序基本到位（产业发展基金管理办法）

纠错意见书（五部门通告）

滥发文件（加强犬类管理的通告）

我县行政规范性文件存在的主要问题

文件定性把握不准确

发文主体出现错误

不按程序尤其是公开征求意见合法性审核

不进行三统一编号登记和公开

不按规定报备（要求有件必备）

行政规范性文件要实现的目标

有件必备

有备必审

有错必纠

行政工作中要遵循的法律思维

一：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

二：合法性优于客观性

三：程序公正优于实体公正

四：普遍正义优于个案正义

五：理由优于结论

六：以权利义务分析作为法律思维的逻辑线索

七：形式合理性优于实体合理性

温习今天的内容 ：

一：一个省长令

二：两级两份通知、两年有效期

三：三统一、三有三必、三目的、三审核、三清理

四：四要素、四类主体、备案四材料、备案四结果

五：五个工作日（审核、编号）、五年有效期

六：六步程序（研、听、评、审、定、发）、六份材料准备

七：七文种（办法规定决定细则通告公告通知）、七禁止

祝大家身体健康工作顺利！

谢谢大家！

（注：本来是全县行政执法培训班上的讲稿，为PPT演示文档，为了在本平台发布，提取文字精简成本文，供有需要者参考）