国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知

国办发〔2018〕37号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，切实保障群众合法权益，维护政府公信力，经国务院同意，现就加强行政规范性文件制定和监督管理工作通知如下：

一、严格依法行政，防止乱发文件

　　（一）严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

　　（二）严控发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。

二、规范制发程序，确保合法有效

　　（三）严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。要加强制发程序管理，健全工作机制，完善工作流程，确保制发工作规范有序。

　　（四）认真评估论证。全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保行政规范性文件合法有效的重要前提。起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。

　　（五）广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。

　　（六）严格审核把关。建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，是做好合法性审核工作的重要保证。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。制定机关负责合法性审核的部门要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

　　（七）坚持集体审议。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。地方各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。

　　（八）及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门要做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。县级以上各级人民政府要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。

三、加强监督检查，严格责任追究

　　（九）健全责任机制。地方各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。

　　（十）强化备案监督。健全行政规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。地方人民政府负责备案审查的部门要加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题可以采取适当方式予以通报。健全行政规范性文件动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理。充分利用社会监督力量，健全公民、法人和其他组织对行政规范性文件建议审查制度。加强党委、人大、政府等系统备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。探索与人民法院、人民检察院建立工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。

　　（十一）加强督查考核。完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。

　　各地区、各部门要按照要求抓紧对本地区、本部门的文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。

　　各地区、各部门要将本通知的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报司法部。

国务院办公厅

2018年5月16日

（此件公开发布）

司法部有关负责人就《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》答记者问

　　日前，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（以下简称《通知》）。司法部有关负责人就有关问题接受记者采访。

记者：当前制定出台《通知》有什么重要意义？

　　有关负责人：《通知》是目前第一个从国家层面对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统规定的文件，也是从源头上规范行政管理和执法依据的重要措施。加强行政规范性文件制定和监督管理、遏止“奇葩”文件出台，是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大关于“深化依法治国实践”要求的重要举措，是落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府部署要求的重要抓手。全面贯彻落实《通知》各项要求，对切实保护人民群众合法权益、增强政府公信力和执行力、建设人民满意的服务型政府具有十分重要的作用，对坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。

记者：制定出台《通知》有什么背景？

　　有关负责人：制发行政规范性文件是行政机关依法履行管理职能的重要方式和手段，直接关系人民群众切身利益，事关政府形象。党中央、国务院高度重视行政规范性文件制定和监督管理工作，党的十八届三中全会、四中全会决定，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》对行政规范性文件合法性审查和备案监督提出明确要求。近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，31个省、自治区、直辖市人民政府和37个较大的市人民政府先后出台有关行政规范性文件制定、监督、管理和备案的规章150部（现行有效的78部）。总的来看，各地区、各部门积极采取措施提升行政规范性文件质量，取得了一定成效，但一些地方和部门乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度存在，群众反映很大。比如，有的强制要求企业办理诚信档案时捆绑不合理条件，有的指定消费本地产品，甚至还有的规定取消职工休假、禁止城乡居民复婚办酒席。这类文件严重侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，极大损害了政府公信力。造成这些问题的原因，既有治理理念和方式问题，也有不按法定程序出台政策文件问题，还有监督不力、责任追究机制不健全等方面的问题。为加强行政规范性文件制定和监督管理、有效遏止“奇葩”政策文件出台，国务院办公厅印发《通知》，从3个方面有针对性地规定了11项措施。

记者：在《通知》起草过程中针对实际问题主要把握了哪些原则？

　　有关负责人：在起草过程中，重点把握了以下五点：一是全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，按照党的十九大关于“坚持全面依法治国”“深化依法治国实践”的部署要求，把加强行政规范性文件制定和监督管理作为全面贯彻落实党的十九大关于“维护国家法制统一、尊严、权威”的重要方式，作为建设法治政府、推进依法行政的重要内容。二是始终把国务院领导同志的重要批示精神作为起草工作的重要原则，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，切实规范制发程序，健全责任机制。三是坚持与纠正“四风”相结合,把进一步加强行政规范性文件制定和监督管理作为纠正“四风”、加强作风建设的重要抓手。四是坚持问题导向,紧紧围绕当前“奇葩”文件存在的主要问题和产生原因进行制度设计，切实增强针对性和有效性。五是注重与现有规定相结合，认真研究梳理国务院办公厅近年来关于加强文件审核把关的有关规定，以及一些地方和部门就加强行政规范性文件制定和监督管理作出的规定，对实践中的好经验、好做法进行了总结提升和创新发展。

记者：《通知》在防止乱发文方面提出了哪些要求？

　　有关负责人：《通知》提出，要严格依法行政、切实防止乱发文。从严禁越权发文、严控发文数量两个方面作了明确要求。一是各地区、各部门要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行法定职责，严禁以部门内设机构名义发文。制发行政规范性文件要严守五个“不得”，即不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得剥夺、减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除和限制公平竞争内容的措施，违法干预和影响市场主体正常生产经营活动，违法设置不合理的市场准入和退出条件等。二是凡法律、法规、规章和上级行政规范性文件已作明确规定的，现行文件规定已有部署且仍然适用的，不再重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，对可发可不发、没有实质内容的文件一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件，以文件“落实”文件。同时，还对提高办文质量提出要求，制定的行政规范性文件要讲求实效，文字表述要严谨、精炼、准确。

记者：《通知》在严格行政规范性文件制发程序方面都对哪些环节作出规定？

　　有关负责人：为防止文件制发的随意性，《通知》明确了行政规范性文件制发必须遵循的步骤和工作环节，对加强行政规范性文件制发程序管理、健全工作机制、完善工作流程、保证文件制发工作规范有序作出明确规定。要求重要行政规范性文件要严格经过认真评估论证、广泛征求意见、严格审核把关、坚持集体审议、及时公开发布等5个环节。

　　认真评估论证，就是要求起草部门在起草行政规范性文件时，要对有关行政措施的施行效果和可能产生的影响进行评估，对制定该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求进行把关。论证评估结论是起草文件的重要依据，经评估认为不需要制定的，不得启动制定程序。

　　广泛征求意见，就是要求除依法应当保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的文件，起草部门要向社会公开征求意见。对涉及社会公众重大利益事项调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是要征求利益相关方的意见，并要求建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。

　　严格审核把关，就是要求建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构或者负责合法性审核的机构。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草，是否广泛听取意见，是否进行评估论证进行审核。制定机关负责合法性审核的机构要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规、规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

　　坚持集体审议，就是要求制定行政规范性文件要实行集体研究讨论决定制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。地方政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，充分发表意见，集体讨论情况和决定应当如实记录，不同意见如实载明。

　　及时公开发布，就是要求在行政规范性文件通过或批准之后，制定机关要对行政规范性文件实行统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政务网站、政务新媒体、广播、电视、报纸、公示栏等平台公开向社会发布，不得以内部文件形式下发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件工作信息平台，以大数据等技术手段实现对行政规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。

记者：《通知》在健全责任机制方面有什么措施？

　　有关负责人：为了确保《通知》规定的各项措施落到实处，就进一步健全行政规范性文件的监督管理和责任追究作出规定。一是健全责任追究机制。要求地方各级人民政府要对所属部门、上级人民政府要对下级人民政府、各部门要对本部门制发的行政规范性文件加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，严重损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的人员依法依纪追究责任。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。二是加强督查考核。要求完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。

记者：《通知》在强化事后监督方面有哪些手段？

　　有关负责人：主要规定了4项制度机制。一是完善备案监督制度。对制定机关及时按照规定程序和时限报送有关机关备案，主动接受监督作出明确规定，要做到有件必备、有备必审、有错必纠。二是健全动态清理工作机制。要求制定机关要根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要以及上位法制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理。三是建立建议审查制度。畅通民意诉求渠道，公民、法人和其他组织认为行政规范性文件与上位法相抵触的，可以向有权机关提出审查建议。四是健全审查协作机制。要求政府备案工作机构要加强与党委、人大系统备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。同时，探索与人民法院、人民检察院建立行政规范性文件审查衔接工作机制，推动司法监督与行政监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。

记者：《通知》在贯彻落实方面对各地区、各部门提出哪些要求？

　　有关负责人：首先，强调各地区、各部门要提高政治站位，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大提出的“建设人民满意的服务型政府”和“建设法治政府”的要求，从协调推进“四个全面”的战略高度，充分认识加强行政规范性文件制定和监督管理工作对完善政府治理体系、提高政府公信力的重要作用，把加强规范性文件制定和监督管理作为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署和推进依法行政、建设法治政府的重要内容，作为纠正“四风”、加强作风建设的重要方式，切实抓紧抓好，确保出台的规范性文件符合法律法规和国家政策，符合社会主义核心价值观。

　　其次，要求各地区、各部门抓紧开展自查自纠活动，对本地区、本部门发现的违反法律法规和国家政策，侵犯人民群众合法权益的“奇葩”文件，要及时予以纠正。针对当前机构改革，强调要协调做好政府机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。

　　最后，为及时掌握《通知》贯彻落实情况，要求各地区、各部门要及时将《通知》贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报司法部，我们也将根据各地区、各部门贯彻落实情况适时开展督导工作。

延伸阅读：

【评论】行政规范性文件制发和管理将全面纳入法治化轨道

作者：王磊（北京大学法学院教授）

　　近年来，我们经常会看到一些地方和部门出台“奇葩”文件，严重侵犯老百姓的合法权益，在一定程度上也损害了政府公信力。比如，某地县委、县政府下发“红头文件”，要求“复婚不准操办酒席；双方均为再婚的不准操办酒席”。某县工商局为让城区门店牌匾整齐“好看”，发布公告，要求县城门头牌匾统一为“长度不限，高度1.5米，厚度0.15米，底边对齐，不得随意增高或降低；门牌之间不留空隙，底色为红色”。某地下发“红头文件”，要求当地各级政府机构、各人民团体以及企业等，取消周末双休、职工休假，而原因是为了完成迎接创建全国文明城市的检查任务。还有的地方规定，大学生就业必须提交父母无犯罪记录证明。这些“奇葩”文件明显干了不该干的事，管了不该管的事，超越了法定的权力范围，甚至侵犯了劳动者的休息权、公民的劳动权等基本权利。以前，对这些制发规范性文件的行为没有管理依据，现在这一问题已经解决。国务院办公厅日前印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，这些“奇葩”文件现象将有望得到解决。该《通知》把我们通常所说的“红头文件”全面纳入法治化轨道。之所以这么说，有以下几个方面的理由。

　　首先，《通知》是目前第一个从国家层面对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统规定的文件。我国对于法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章的制定程序、范围和备案等都有了比较系统全面的规定，这些内容主要体现在《宪法》、《立法法》、《地方人大和政府组织法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《各级人大常委会监督法》等法律，以及《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》、《军事法规军事规章条例》等法规之中。相对于法律、法规、规章而言，一直缺乏一个国家层面的全面管理行政规范性文件的文件，虽然现在许多地方政府制定了有关行政规范性文件制定、监督、管理和备案的规章，但这些地方政府规章在名称和内容方面有的还存在较大的区别。日前颁布的这个《通知》可以说从国家层面填补了这一空白，使得行政规范性文件也能像法律、法规、规章一样被全面纳入法治轨道。

　　其次，《通知》对“行政规范性文件”这一概念给出了清晰明确的定义，即除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章、地方政府规章以外，由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。《通知》里使用的是“行政规范性文件”从名称和内容上能科学、合理地涵盖政府和政府所属部门所制定的这一类公文。我们在理解“行政规范性文件”概念时，应当注意以下几点：一是“行政规范性文件”不包括国务院的行政法规、决定、命令，部门规章，地方政府规章，在效力层级上，它不直接是法的渊源的组成部分，从性质上讲，制发行政规范性文件行为应当是贯彻落实法律、法规和规章的行为；二是“行政规范性文件”涉及公民、法人和其他组织权利义务，与公民、法人和其他组织权利义务无关的内容不应当纳入行政法规性文件，但是“行政规范性文件”又不能创设权利义务，不能减少权利或增加义务；三是具有普遍约束力，即不能是针对某个个人的公文，而应当是针对一定范围的不特定群体的；四是在一定期限内反复适用的公文，也就是说，这个公文不是一次性的，而是可以多次适用的。所以，凡是不符合这些条件的行政机关的公文就不能算作是行政规范性文件。“行政规范性文”不同于《立法法》、《各级人大常委会监督法》以及“两高”在司法解释中使用的“规范性文件”，《立法法》第99条第3款规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”这里的“规范性文件”主要包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、自治条例、单行条例。《监督法》第5章的标题就是“规范性文件的备案审查”，它包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，地方各级人大及其常委会的决议、决定，地方各级人民政府的决定、命令，最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释。“两高”在公文中使用“规范性文件”，例如，“两高”在2010年12月13日公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于废止部分司法解释和规范性文件的决定》（法释（2010）17号）。《行政诉讼法》也使用了“规范性文件”的概念，虽然名称上与本《通知》有差异，但含义基本相同，《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。“前款规定的规范性文件不含规章”。

　　国务院办公厅以前在公文中并没有使用过“行政规范性文件”一词，使用的基本都是“规范性文件”一词。早期使用“行政规范性文件”一词的当属珠海市政府，珠海市政府曾经在“珠府办【1993】37号”的《珠海市行政规范性文件制定和备案程序的暂行规定》中使用“行政规范性文件”，但该文件被1996年8月3日《珠海市人民政府制定珠海市经济特区规章和拟定珠海经济特区法规草案的规定》所废止，之后又在2010年5月27日颁布了《珠海市行政机关规范性文件管理规定》。1995年9月6日江西省人大常委会制定的《江西省行政执法监督条例》使用了“行政规范性文件”一词，并对行政规范性文件规定了备案审查制度。地方政府中较早正式使用“行政规范性文件”一词的是浙江省政府，浙江省政府在2000年5月26日发布了《浙江省行政规范性文件备案审查规定》，此后，其他地方政府也开始逐步在公文中正式使用“行政规范性文件”一词。地方上大致经历了一个从包括地方政府规章等的范围较广的行政规范性文件的阶段，再到与地方政府规章相区别的范围较为明确的行政规范性文件的过程。“行政规范性文件”经历了一个从广义到狭义、从地方到中央的发展历程。

　　第三，从国家层面将行政规范性文件纳入备案审查范围，行政规范性文件的合法性将得到更加严格的监督和管理。行政机关的抽象行政行为主要包括制定行政法规、部门规章、地方政府规章和行政规范性文件，从宪法、立法法、监督法等法律的规定来看，对于行政法规、部门规章、地方政府规章的备案审查已经有了较为完善的规定。例如，根据立法法的规定，行政法规要报全国人大常委会备案，部门规章、地方政府规章要报国务院备案，设区的市、自治州的政府规章应当同时报省级人大常委会和人民政府备案；根据监督法的规定，县级以上人民政府的决定、命令应当报同级人大常委会备案。我们不难发现，这些规定并不包括行政规范性文件，也就是说，从国家层面看，备案审查制度没有涉及到行政规范性文件，在对抽象行政行为的监督方面存在一个遗漏的角落，行政规范性文件被遗忘了。可见，对行政行为的合法性监督还存在不全面的问题，《通知》的发布可以及时弥补这一漏洞，对抽象行政行为进行全方位监督。当然，近些年来地方层面已经开展的对行政规范性文件的监督管理为全国范围内开展的监督管理工作打下了良好的基础，积累了丰富的经验。

　　第四，要注意处理好行政规范性文件与权力、公民、社会、市场之间关系，掌握好行政规范性文件的边界，避免出现“奇葩”文件。在制定行政规范性文件时要坚持权力法定原则，即法无明文规定不能做，法定职责必须做；必须坚持保护公民法人和组织权利的原则，即对于公民而言，法无明文禁止即自由，不能减少公民法人和组织的权利，增加他们的义务；坚持社会自律优先原则，对于社会能够自我管理和自我调节的事项就不进行规定；充分发挥市场在经济活动中的主导作用，要贯彻好“放管服”的要求，充分保证市场竞争的公平公正。

　　还要处理好行政规范性文件与国家法律、法规、规章之间的关系，不能以文件代替立法，避免重复或照抄这些法律规范已经明确规定了的内容；避免照抄上级行政规范性文件已经作出规定的内容，严禁以文件“落实”文件。行政规范性文件不能与法律、法规、规章或上级行政规范性文件相抵触，政府或政府部门制发的行政规范性文件也不能自己前后矛盾或抵触，要对自己制发的行政规范性文件及时进行清理。

　　总之，随着《通知》的下发，各级地方政府及其部门对行政规范性文件的监督管理力度的必将加大，行政规范性文件在质量方面将会不断提高，在数量方面会有所下降；公民、法人和组织充分享受到广泛的权利，市场也会更加开放和充满活力；法制统一得到更可靠的保障，依法行政的水平和能力会得以促进，政府公信力会进一步得到提升。

（来源：司法部）