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依法治理拖欠农民工工资正当其时

中国劳动和社会保障科学研究院研究员 刘军胜

　　《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）是贯彻落实习近平总书记关于根治农民工欠薪问题的重要批示精神和2019年《政府工作报告》关于抓紧制定根治农民工欠薪专门行政法规工作部署的实际行动。《条例》的出台，开启了依据行政法规治理拖欠农民工工资问题的新阶段，解决了之前主要依据规范性文件、地方性法规、规章进行治理的局限。

厘清支付责任是根本

　　实践中拖欠农民工工资，一个很重要的原因是工资支付责任不明确。农民工的劳动组织方式十分复杂，人力资源社会保障行政部门或司法机关在处理农民工欠薪案件时，常常难以区分谁是用工主体或者谁应当承担欠薪清偿责任。为此，《条例》明确规定市场主体负责，用人单位拖欠农民工工资的，应当依法予以清偿。针对实践中市场主体难辨的情况，《条例》做好与相关民商事法律法规的衔接，对一些特殊情形下拖欠农民工工资的清偿主体作了明确。“冤有头、债有主”，只要发生拖欠农民工工资，法律就一定会追根溯源，还农民工以公道。

规范支付行为是基础

　　实践中拖欠农民工工资，还有一个很重要的原因，就是农民工工资支付不规范。主要体现：一是施工单位普遍采用平时只发基本生活费、待项目结束或年终结算时再向农民工支付大部分工资；二是用人单位向农民工支付工资既不编制工资台账，也不提供工资清单；三是一些单位以为农民工保管工资为由变相扣押农民工工资，等等。针对这些情况，《条例》明确规定工资应通过银行转账或者现金支付给农民工本人，应当按照书面约定或依法制定的规章制度规定的周期和日期足额支付。用人单位应当编制书面工资支付台账，提供农民工本人的工资清单。用人单位或者其他人员不得以任何理由扣押或者变相扣押用于支付工资的农民工本人社会保障卡或者银行卡。所有这些都是用人单位向农民工支付工资的基础规范，对于防止用人单位延期支付导致拖欠农民工工资具有重要意义。

健全保障机制是关键

　　当前工程建设领域拖欠农民工工资案件较多，是治理拖欠农民工工资问题的重点。为此，《条例》就工程建设领域治欠保支规定特别措施。针对建设项目资金不到位，《条例》提出没有满足施工所需要的资金安排的，项目不得开工建设或者颁发施工许可证；政府投资项目不得由施工单位垫资建设；建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保；施工总承包单位应当依法存储工资保证金或者提供金融机构保函，坚决遏制住欠薪源头。针对拖欠农民工工资和拖欠工程款相互交织，《条例》规定实行工程款和人工费用分账管理，施工总承包单位应当按规定开设农民工工资专用账户。针对劳动用工不规范，《条例》规定施工总承包单位和分包单位应当依法与农民工订立劳动合同并实行实名制登记；施工总承包单位应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理；施工总承包单位和分包单位应当建立用工管理台账；推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度，确保处于利益链条末端的农民工工资及时足额发放。《条例》还规定施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，方便农民工依法维权。上述规范措施是强化工程建设领域工资支付保障的关键，《条例》将其提升到行政法规层面，将在全国范围内治理农民工工资拖欠发挥更大作用。

强化支付监督是依靠

　　制度的落实，有赖于监督。《条例》在健全监督机制方面有三大突破。一是本着政府主导原则，明确各方监管职责。《条例》压实地方政府监管责任，明确人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导、监督检查和案件查处职责，落实住房城乡建设、交通运输、水利等部门的行业监管责任，实现部门协同。发挥工会、共青团、妇联、残联依法维护农民工权利的职能，以及新闻媒体普法宣传的舆论监督作用，强化举报投诉，实现多方共治。二是本着在其位谋其政原则，明确监管内容。《条例》规定人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门按照职责，对劳动合同签订、工资支付、用工实名制、工资专用账户、总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等情况加强监督检查，确保《条例》构建的各项制度措施落到实处。三是本着责权相称原则，健全监管手段。《条例》规定县级以上地方人民政府应当建立农民工工资支付监控预警平台，实现部门信息及时共享。规定人力资源社会保障行政部门在查处拖欠农民工工资案件时，可以依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况；发生用人单位拒不配合调查、清偿责任主体无法联系等情形的，可以请求公安机关和其他有关部门协助处理；实行用人单位守法诚信等级评价制度，建立拖欠农民工工资“黑名单”，将用人单位及相关责任人员列入失信联合惩戒对象，依法依规予以限制，切实解决查处欠薪案件缺手段问题。

严格责任追究是保障

　　拖欠农民工工资未能实现根本治理，有一个十分重要的原因就是拖欠农民工工资的违法成本过低。对此，《条例》本着有责不担必追责的原则，加大处罚力度，提高违法成本。《条例》规定，施工总承包单位未按规定开设和使用农民工工资专用账户、未存储工资保证金或提供金融机构保函、未实行劳动用工实名制管理的，由有关部门责令改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处罚款；情节严重的，给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。政府投资项目拖欠农民工工资的，责令限期足额拨付；还可以通报、约谈有关负责人；情节严重的，对相关责任人员依法依规给予处分。

　　农民工工资事关农民工工作、生活和发展，根治拖欠农民工工资问题事关社会公平正义、和谐稳定和政府公信力，是全面建成小康社会的需要，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。《条例》以高度的现实紧迫性和历史责任感，本着以人民为中心的执政理念，按照源头治理、全程监管、防治结合、标本兼治的方针，制定了一系列针对性很强的治理规范。《条例》的出台和严格施行，必将有助于实现农民工工资“基本无拖欠”的目标。

02

建立健全法治化的农民工工资支付保障制度

中国政法大学教授 王显勇

　　《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）是一部用法治手段治理欠薪顽疾，确保农民工按时足额获得工资报酬，促进社会公平正义和社会稳定的行政法规。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调要建设中国特色社会主义法治体系，健全社会公平正义法治保障制度，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。《条例》坚持以人民为中心，着力解决广大农民工最关心最直接最现实的利益问题，是筑牢民生底线、促进社会公平正义的法治保障；强调多方共治、综合治理，运用行政、司法、信用和社会监督手段根治农民工欠薪问题，体现共建共治共享的社会治理原则；坚持科学立法、民主立法、依法立法，广泛听取有关部门、地方政府、企业、专家和农民工代表的意见，集中民智民意，最大程度凝聚共识。

一、《条例》坚持问题导向和目标导向，旨在保障农民工工资权益

　　工资是农民工及其家庭生活的最主要来源，也是其最基本的权益。近年来经过系统治理，农民工工资拖欠问题得到明显遏制。从国家统计局监测来看，被拖欠工资的农民工比重从2008年的4.1%，下降到2018年的0.67%。全国人社部门查处的拖欠农民工工资案件、涉及人数和金额也呈逐年下降趋势。但是农民工工资拖欠问题尚未从根本上得到解决。农民工欠薪问题，成因复杂，既有建设资金不到位问题，也有建筑市场秩序不规范问题，还有劳动用工不规范等问题，必须多管齐下，综合治理。《条例》坚持问题导向和目标导向，针对工资支付行为不规范、责任主体难确定、工程建设领域欠薪突出、监管手段不足等实际问题对症施策，重点对工资支付主体责任和监管责任、工资支付形式和周期、工资清偿、工程建设领域欠薪等作出全面系统规定，为农民工按时足额获得工资建立了系统化的特殊保护制度。

二、《条例》构建了法治化的共治体系，治理主体实行多方共治，加强共建共治共享

　　保障农民工工资支付既是企业责任，也需要地方政府和相关部门齐抓共管、形成合力。第一，落实用人单位工资支付主体责任。用人单位按照与农民工约定的工资支付周期和具体支付日期，通过银行转账或者现金形式足额支付工资，不得以实物或者有价证券等其他形式替代。《条例》还规定了发生农民工工资拖欠时的清偿责任。第二，确立地方政府属地监管责任。县级以上地方人民政府具体负责本行政区域内保障农民工工资支付工作，健全目标责任制，纳入对本级人民政府有关部门和下级人民政府进行考核和监督的内容。第三，明确部门职责。人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查，查处有关拖欠农民工工资案件。加强工程建设领域行业主管部门监管职责，发展改革、财政、公安等部门根据各自职责做好相关的监督管理工作。第四，强化社会协同监督与媒体舆论监督。工会、共青团、妇联、残联等组织依法维护农民工获得工资的权利。新闻媒体依法加强舆论监督。任何单位和个人对拖欠农民工工资的行为都有权举报、投诉。

三、《条例》构建了法治化的治理制度体系，创新保障措施，实施全链条各环节综合治理

　　工程建设领域欠薪频发高发的背后是拖欠工程款、“三包一靠”、用工主体没有责任能力等深层次问题，《条例》从资金来源、市场规范、用工管理等源头性问题入手，将实践中行之有效的制度措施予以立法确认，旨在有效解决工程建设领域“没钱发”、“发给谁”、“怎么发”等欠薪难题。第一，施工总承包单位建立农民工工资专用账户。建设单位将人工费从工程款中剥离出来，及时足额拨付到专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资，防止拖欠工程款和拖欠农民工工资问题相互交织。第二，推行农民工工资总包代发。将农民工工资从资金链条最末端提到前端，由分包单位委托施工总承包单位通过专用账户，直接将工资发到农民工本人的银行账户，防止层层截留、克扣。第三，用工实名制管理。施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记，防止出现农民工身份、工资核算的争议。建立工资保证金制度，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。对建设单位、施工总承包单位、分包单位三方在项目用工、工资支付方面的监督管理作出明确规定。

四、《条例》构建了监管有力、惩戒多元的法治化实施体系，实施机制坚持防治结合，注重全程监管

　　高效严密的法律实施机制是确保各项制度落地的有力抓手。第一，全方位加强预防。建立农民工工资支付监控预警平台，实现政府部门之间信息共享。人社部门开展监测预警并做好防范。发挥乡镇政府、街道办事处熟悉基层情况的优势，加强工资矛盾排查和调处。要求建设单位以项目为单位，建立保障工资支付协调和预防机制。第二，加强动态监管。人社部门、相关行业工程建设主管部门等按照职责加强劳动合同签订、工资支付、实名制管理、工资专用账户、总包代发、工资保证金、维权信息公示等情况的监督检查。相关行业工程建设主管部门依法规范建设市场秩序，对违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为进行查处。第三，强化监察执法手段。人社部门经批准可以查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况。相关单位不履行责令支付农民工工资决定的，人社部门可以依法申请法院强制执行。第四，加大事后惩戒力度。对违反一般性工资支付制度、违反工程建设领域特别规定、不履行配合查询单位金融账户义务的，给予行政处罚。对政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的，责令限期补足资金，视情形约谈、通报和处分。加强信用惩戒，向媒体曝光严重拖欠工资违法行为，对拖欠农民工工资“黑名单”依法依规联合惩戒。这些事前事中事后的监管措施将会形成严密的监管网络，推动形成“不敢欠薪、不愿欠薪”的社会氛围。

（来源：司法部）