作者：王海燕（山东高院行政庭副庭长、三级高级法官）

　　司法实践中，对于合法有效的行政协议，当出现约定或法定解除的情形时，行政机关如何正确解除行政协议、如何有效保障协议相对方的权利，是审理行政协议案件的重点和难点问题。行政协议司法解释（法释〔2019〕17号）的出台为人民法院处理此类案件提供了规范指引，笔者结合有关条款和审判实务对“行政机关解除行政协议的合法性审查”作简要分析。

　　行政协议具有两面性，即效力性和行政性，这是行政协议与民商事合同的区别所在，也是审查被诉行政协议行为是否合法的关键所在。对行政机关解除行政协议的合法性审查，应当围绕效力性审查和行政性审查展开。行政协议司法解释第27条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。同理，审查行政机关解除行政协议的行为是否合法，应当遵循行政法律规范和民事法律规范。

　　（一）效力性审查

　　效力性审查一般是对行政协议的解约内容进行审查，审查行政协议的解除条件是否成立。判断解除条件是否成立，根据出现的解约情形不同，可分为约定解除条件是否成立和法定解除条件是否成立。

　　1.所谓约定解除：根据《合同法》第九十三条的规定，当事人协商一致，可以解除合同；当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。也即，在行政协议履行过程中，协议各方约定的解除条件成立时，行政机关可以依约解除行政协议。

　　约定解除协议更加柔性，体现出当事人之间更多的意思自治，在民商事合同中较为常见，但目前来看，在行政协议中还不多见。相信，随着我国行政协议制度的发展深化，行政协议约定解除必将得到广泛应用。

　　2.所谓法定解除：根据《合同法》第九十四条的规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。也即，在行政协议履行过程中，出现上述情形时，解除行政协议的法定条件成立，行政机关可以单方解除行政协议。

　　法定解除协议体现出单方性和强制性的特点，审判实务中，行政机关经常基于行政优益权强制解除协议。行政机关动辄以影响社会公共利益为由行使行政优益权，往往令协议相对方难以接受，也给司法审查判断带来一定的难度。笔者认为，行政优益权作为一种强制性的行政管理手段，在解决行政协议问题时要慎用。行政协议作为一种新型管理方式，作为契约的一种类型，终究离不开合同原理的规范约束，协议问题更适宜交给协议本身来解决。

　　审查解除行政协议的法定条件是否成立，要看是否符合《合同法》上述条款规定的五项情形之一，前四项（不可抗力、迟延履行、违约行为等导致合同履行不能的情形）为法定解除的具体情形，第五项为兜底条款。笔者认为，兜底条款可以结合行政协议司法解释第16条“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为……”进一步明确，换言之，“法律规定的其他情形”可以是“可能出现严重国家利益、社会公共利益的情形”。事实上，上述条款的表述最终均可归为一点，就是判断某种情形的出现是否影响行政协议目的实现、损害社会公共利益，这与行政优益权殊途同归。相比而言，运用合同规范解决行政协议问题更容易让协议相对方接受，也更符合现代契约精神。甚至，还可以进一步理解为，合同法定解除情形亦是行政机关可以行使行政优益权的情形，上述规定亦是为优益权的行使提供了法律支撑。这样认识和处理，即便运用行政优益权解除协议，也不至于简单、粗暴。

　　（二）行政性审查

　　行政性审查一般是对行政协议的解约程序进行审查，审查行政协议的解除是否符合程序要求。

　　行政协议司法解释第11条规定，人民法院审理行政协议案件，对被告除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、是否遵守法定程序等内容进行合法性审查。这就要求，行政机关解除行政协议不仅内容要合法，解约程序同样也要合法。

　　1.审查是否具备相应职权

　　行政机关是否具备协议解除权，是审查被诉行政行为是否合法的前提。一般来说，签订行政协议的一方主体为有权解除协议的行政机关。但是，不排除签订协议时存在行政授权和行政委托的情形；也不排除协议签订者与实际履行者不一致的情形，作为实际履行者，可以突破合同相对性的限制，成为有权解除协议的一方主体。

　　2.审查是否符合相应程序

　　民事合同中，合同主体在解除合同时有通知义务。为此，《合同法》第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除；对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”对于行政协议而言，该条款同样应予适用，行政机关在享有强制解除协议权利的同时，应当履行基本的告知义务，告知对方解除协议的原因及能否采取措施予以克服，以保证对方的陈述申辩、提出异议、寻求救济等权利，进而体现出程序的合法性和正当性、体现出比民商事合同更加严苛的注意义务。对此，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条对行政机关解除特许经营协议时应履行的告知陈述申辩和要求听证等义务作出明确规定，否则解约行为构成程序违法。其他行政协议类型虽未作出具体规定，但应遵循《合同法》规定的通知义务，对协议相对方履行必要的告知义务。

　　不得不说，行政协议司法解释的出台，让行政审判和民商事审判之间的界限不再那么不可触摸，让民事和行政两种思维、两种模式相互融合，相互借鉴，相互促进。

（来源：鲁法行谈）