王贵松

中国人民大学法学院教授，法学博士

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称为《规定》）第12条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”

　　这是我国在司法解释的层面上首次明确行政协议无效的认定标准。2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第15条第2款仅规定了行政协议确认无效判决的类型，即“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”，而没有规定行政协议无效的认定标准。

　　本解释第12条以简明的语言规定了行政协议无效的两种标准，即适用于行政行为无效的标准和适用于民事行为无效的标准，这也体现出行政协议在行政性和合同性上可能出现的问题。行政协议一方面要遵守依法行政的要求，防止行政机关与私人合谋串通、违反法律和公益；另一方面也要遵守合同法的要求，防止有约不守、损害对方合法权益。因而，在行政协议的无效认定标准上，出现了两类标准。

　　首先是重大且明显违法的无效标准。行政行为存在重大且明显违法的情形，法院确认无效；如果行政协议中存在这种情形，按照《规定》第12条第1款的规定，法院应当确认无效。无效问题是针对法律行为而言的，事实行为不存在无效的问题。行政协议与行政决定是行政的两种行为形式，但都属于法律行为，如果行政协议有行政决定中的同样无效事由，当为无效，因为根据平等对待的要求，行为方式的不同并不能排斥将行政决定的无效标准适用于行政协议的无效认定上。

　　至于行政协议在行政性上的无效事由是否仅为行政诉讼法第75条的情形，我们无法从《规定》中得出肯定的结论。《规定》仅仅是说，行政协议存在重大且明显违法情形的，法院应当确认无效。从理论上来说，行政协议可以适用行政行为无效的一般标准，但还可以有自身的特别标准，因为行政协议中的合意性有可能会冲击依法行政原理，给公益、相对人乃至第三人利益造成不当侵害，需要得到进一步的约束。当然，究竟还能有什么样的无效标准，取决于协议的类型及其缔结条件等，这要由立法者在事前作出规定。司法解释在这里其实是持开放态度的。

　　其次是民事法律规范中的无效标准。行政协议也是一种合同，也应遵循合同的基本准则。我国《合同法》第52条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

　　在行政协议中，作为行政协议相对方只可能存在“欺诈”作为，不可能作出“胁迫”行政机关的行为；“恶意串通”要求合同双方当事人非法勾结，并有损害国家、集体或者第三人利益之故意和行为，强调了行政机关的“主观故意”，不仅在现实中非常罕见，也难以得到证据证明。

　　适用相对明确的是《合同法》第52条第5项。对于该项规定的“法律、行政法规”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第4条进一步明确指出，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。从发挥行政协议功能、防止不当干预的角度而言，沿用民法上规定的立法权限、即仅限于法律和行政法规也是妥当的。至于规章，仅可在确定公共利益时发挥辅助性的说明作用。

　　为了更好地发挥合同的作用、保障意思自治，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第14条将“合同法第52条第5项规定的‘强制性规定’”限定解释为“效力性强制性规定”，进而排除管理性规定的适用。《民法总则》第153条第1款规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”。从理论上而言，既然是在认定无效，自然应是根据效力的相关规则来进行，强制性规定不宜扩大为与效力无关的强制性规定。迄今的实务，包括最高人民法院的行政裁定，也都是突出了效力性强制性规定。

　　《规定》第12条第3款还规定，“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”。通常，行政行为的违法性判断基准时间是行政行为的成立时，即以行政行为作出时的法律来判断其违法性。但在行政协议的无效认定中，充斥着依法律行政原理与契约严守原则、法律优位原则与法安定性原则之间的矛盾。行政协议无效的认定很大程度上是具体价值衡量的结果，要对行政协议的违法程度、遵守协议的必要性、相对人及第三人的利益等进行综合衡量。最高人民法院曾在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）第16条中指出，“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效”。将行政协议认定为无效，其实也就意味着具有给私人提供救济的必要性，因而，法院在作出最终判断之前，应当考虑一审法庭辩论终结前的所有相关因素。如果在此之前无效原因消除，行政协议继续有效。

注：

　　相关分析可详见王贵松：《行政协议无效的认定》，《北京航天航空大学学报（社会科学版）》2018年第5期，第18页以下。

（来源：微信公号“行政执法与行政审判”）