刘  飞

中国政法大学中欧法学院院长

教授，博士生导师

一、行政协议“拆分”审查模式的由来与局限

　　1989年颁行的《中华人民共和国行政诉讼法》以“对具体行政行为是否合法进行审查”为中心构建了我国行政诉讼制度。而行政协议不仅涉及行政机关履行行政职权的行政行为，还涉及行政机关在行政协议缔结、履行、变更、解除过程中的协议性行为以及行政相对人行为。因此，行政协议引发的争议原本难以进入行政诉讼的受案范围。为避免行政机关通过行政协议之方式“遁入私法”，在立法与司法的交互努力下，行政协议争议得以通过“逐块拆分、各部分次第进入行政诉讼”的“拆分”审查模式进入行政诉讼程序。具言之，即是通过将行政协议拆分为具体行政行为与其他行为，并将具体行为部分纳入受案范围，然后修改行政诉讼法，在对“协议”作出明确规定并删去“具体”二字的同时，把行政机关的履行协议行为也纳入受案范围。“拆分”审查模式的特点集中体现在2014年出台的新行政诉讼法以及同日施行的“行政诉讼法适用解释”中。新行政诉讼法第12 条第1 款第11 项规定，公民、法人或者其他组织认为“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”而提起诉讼，由人民法院受理。这是我国行政诉讼法首次对行政协议诉讼作出明确规定。而“行政诉讼法适用解释”则进一步对行政协议的定义、起诉期限、管辖法院、法律依据、判决方式与诉讼费用等作出了调整性规定。但由于行政协议本身并非行政行为的亚类型，尽管存在前述制度上的调整，以行政行为合法性为核心的行政诉讼制度仍旧难以回应行政协议争议的司法审查需求。总言之，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称“《规定》”）出台前，已有的行政协议“拆分”审查模式存在同一争议不同救济模式（行政机关行政性行为与协议性行为适用不同救济程序）、审查原则单一（以行政行为合法性审查为原则）、诉讼要件制度缺位（未规定行政协议的起诉方式、举证责任、诉讼时效、判决方式等制度）以及单向救济模式（双向性诉讼制度以及行政协议执行制度缺位）等局限性。

二、《规定》对“拆分”模式局限性的回应

　　在我国行政诉讼制度仍以行政行为的合法性审查作为制度基础的背景下，《规定》的颁行显然无法一步到位地解决所有问题，但其就已有“拆分”审查模式之制度局限作出了里程碑式的回应。《规定》使行政协议争议的全面审查成为可能，并为法院提供了一套切实可用的审查规则与程序制度。以下为本次《规定》在已有行政诉讼制度上所作出的创新与突破。

　　首先，在受案范围上，《规定》突破了行政诉讼法长期以来将行政行为作为唯一审查对象的制度安排，规定相对人有权就行政协议争议而非行政机关与协议相关的特定行政行为提起行政诉讼。这一制度创新使得行政机关的协议性行为同样得以进入行政诉讼程序，避免了以往“拆分”审查模式下的同一争议不同部分适用不同（行政/民事）救济制度之尴尬。

　　其次，为应对新纳入行政诉讼审理范畴的行政机关协议性行为，《规定》扩展了行政诉讼的审查原则，允许法官在适用行政法律规范的同时适用相关民事规则审理行政协议争议。此架构下，法院在解决行政机关行政责任的同时可以一并确定其民事上的违约责任，以便有效地回应当事人关于权利救济的诉求。

　　再次，《规定》完善了诸如原告资格、管辖制度、举证责任、判决种类等行政协议诉讼的相关要件制度，为法官构筑了审理行政协议争议必需的程序制度。具言之，在原告资格上，《规定》突破了行政诉讼法已有的以行政行为利害关系为基础的原告资格制度，将行政协议诉讼的原告范畴扩展至因行政协议订立、履行等同行政机关产生争议的主体。在管辖问题上，《规定》增加了选择管辖的内容，弥补了行政诉讼法已有管辖规定片面强调行政协议“行政性”而忽视其“协议性”的制度短板。与管辖制度类似，《规定》在举证责任以及判决种类等问题上同样针对行政协议之“协议性”作出了相应的制度安排：如在坚持行政机关就其职权行为合法性承担举证责任的同时规定原告对于某些特定诉求的举证责任；又如在已有行政判决类型（如履行判决、确认判决、无效判决等）的基础上加入了民事诉讼中诸如承担违约责任、履行抗辩等的判决类型。

　　最后，在保持我国行政诉讼“民告官”之基本模式不变的前提下，作为该双向诉讼制度安排的配套措施，《规定》还规定了行政协议的强制执行制度，彰显了行政协议的公益优先原则。

三、展望与未来

　　《规定》的颁行无疑是我国行政协议诉讼制度发展过程中的一个里程碑，其对于我国行政诉讼制度的完善以及相关实际问题的解决意义非凡。但作为诉讼程序规范的《规定》出台并不意味着我国的行政协议诉讼制度已然完满。需要看到的是，实体法上相关制度的构建无疑能为行政协议诉讼制度创造更大的发展空间。如未来关于行政协议实体性法律规范得以颁行，诸如行政协议的定义、适用范围、成立要件、效力内容与效力变动等制度有望得以进一步完善。

（来源：微信公号“行政执法与行政审判”）