基于城镇化需要或其他原因，政府有时候需要将自然人或法人的土地使用权、房屋或其他财产征收，并依法给予补偿，此时政府与该等自然人或法人通常会达成一份征收补偿协议。那么，在该等协议签订之后，因该等争议的履行而产生的争议是否具有可仲裁性呢？本文拟结合相关司法案例，对此问题进行简要分析和探讨。

　　一、案件索引

　　审理法院：厦门市中级人民法院

　　案号：（2016）闽02民特52号

　　裁判日期：2016年6月24日

　　当事人：申请人福州凤凰房屋征收工程处（以下简称“凤凰工程处”）；被申请人福州恒兴滨海置业有限责任公司（以下简称“恒兴滨海公司”）

　　二、争议焦点

　　（一）申请人主张仲裁条款无效的理由

　　申请人凤凰工程处主张：

　　1.该仲裁条款约定的仲裁事项依法不得仲裁

　　根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定，当事人基于土地、房屋征收补偿协议产生的纠纷依法应通过行政诉讼予以解决。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，补充协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。故被申请人要求申请人根据征收补偿协议支付征收补偿款，该主张应通过诉讼解决，不得仲裁。

　　2.仲裁条款约定的事项与《中华人民共和国仲裁法》规定的仲裁受案范围不符

　　根据《仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。本案征收补偿协议的双方当事人并非平等主体，因此基于该协议产生的争议并不属于仲裁的受案范围。

　　（二）被申请人的答辩理由

　　被申请人恒兴滨海公司答辩称：

　　《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）约定事项属于平等主体之间发生的合同纠纷，不存在不能约定仲裁的情形，涉案仲裁条款依法有效。

　　首先，从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的签约主体来看，签约主体均系平等主体，住房管理局、建设投资中心虽系行政机关，但并非行政机关所为的任何行为均系行政行为，本案中，住房管理局、建设投资中心是作为平等主体出现的，《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）是各方在平等、自主协商的基础上签订的普通合同。

　　其次，从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的内容来看，签署上述协议均系民事行为，并非行政行为。《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）所涉及的内容主要是补偿款的支付时间及金额，并未涉及“房屋征收决定”等行政行为。

　　第三，住房管理局和建设投资中心未向人民法院提出确认仲裁条款无效，表明其认可《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）是民事行为，而非行政行为。

　　第四，《仲裁法》及《厦门仲裁委员会规则》未禁止将房屋征收补偿安置协议的争议提交仲裁。第五，根据相关法律及司法解释的规定，《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的履行属于民事纠纷，依约可以约定仲裁，可以由仲裁机构管辖审理。

　　三、审查查明的事实和法院意见

　　（一）审查查明的事实

　　经审查，2013年10月24日，住房管理局、建设投资中心共同作为征收人，恒兴滨海公司作为被征收人、凤凰工程处作为征收实施单位共同签订《房屋征收补偿安置协议书》，对征收房屋的占地面积、补偿金额、支付方式等作了约定。2014年3月18日，各方又签订《补充协议》（一），就补偿款的支付时间作了变更，并约定凡因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由厦门仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决。

　　（二）法院意见

　　本院认为：

　　住房管理局、建设投资中心、恒兴滨海公司、凤凰工程处签订《房屋征收补偿安置协议书》后，又在《补充协议》（一）中明确约定因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由厦门仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决，该条款有明确的请求仲裁的意思表示、仲裁事项及选定的仲裁委员会。仲裁条款涉及的仲裁事项为与《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）有关的争议，虽然合同一方主体住房管理局、建设投资中心属于行政机关，但并非行政机关作出的行为都属于行政行为，从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的内容来看，该协议是针对补偿款的金额及支付方式作出的约定，属于财产权益纠纷，合同内容也是各方友好协商的结果；从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的性质来看，根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（（2007）民立他字第54号）的精神，当事人已经达成拆迁补偿安置协议的前提下就补偿协议的履行提起的诉讼属于民事诉讼范围，也即在性质上属于民事合同纠纷。因此，《补充协议》（一）中的仲裁条款所涉及的事项符合《仲裁法》第二条规定的可以仲裁的事项，而非应当由行政机关处理的行政争议。凤凰工程处关于仲裁条款所涉及的事项超出仲裁范围的主张没有法律依据，本院不予认可。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第（十一）项、《中华人民共和国仲裁法》第二条、第三条、第十六条之规定，裁定驳回申请人福州凤凰房屋征收工程处请求确认其与被申请人福州恒兴滨海置业有限责任公司、福州市鼓楼区住房保障和房产管理局、福州市鼓楼区建设投资管理中心于2014年3月18日签订的《补充协议》（一）中的仲裁条款无效的申请。

　　四、环中观察

　　通过研析本案，环中仲裁团队认为，本案的核心问题是，涉案征收补偿协议项下的争议是否具有可仲裁性，而前提条件是要判断该等协议究竟属于行政协议还是民商事合同。对此，分析如下：

　　1. 相关的司法实践

　　（1）《行政诉讼法》及其司法解释修改之前

　　在《行政诉讼法》及其司法解释修改之前，根据最高人民法院于2007年发布的《关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（[2007]民立他字第54号，以下简称“《复函》”）内容，对于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议而仅就协议内容发生争议的，如果符合民事诉讼起诉条件，应当作为民事争议予以受理。尽管根据2007年《最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发〔2007〕12号）第六条的规定，《复函》本身并不属于司法解释，但对于相关的司法实践却有着重要的指导作用。

　　2011年1月21日，国务院发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其中第二十五条第二款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”在司法实践中，法院通常将此处的“提起诉讼”理解为提起民事诉讼，而非行政诉讼。例如，在温汝样与紫金县人民政府房屋拆迁纠纷一案中，广东省河源市中级人民法院在（2014）河中法立民终字第8号民事裁定书中认为：

　　上诉人已经于2005年8月25日与紫金县房地产开发总公司签订了《秋江小区老城改造拆迁协议书》，现上诉人诉请被上诉人按承诺赔偿损失，属于因履行补偿协议产生的纠纷。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款‘补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼’的规定，本案属于人民法院民事案件的受理范围。

　　相应地，在判断征收补偿协议项下争议是否具有可仲裁性时，法院通常持肯定态度。例如，在朱忠良与丹阳市人民政府房屋征收办公室房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案中，江苏省丹阳市人民法院在（2015）丹民初字第01789号民事裁定书中指出：

　　本案中，双方当事人于2013年5月14日签订的房屋征收补偿协议第九条约定，因本协议引起的，或与本协议有关的任何争议，提请镇江仲裁委员会仲裁。当事人约定了仲裁条款，因该协议发生的纠纷，不属于人民法院主管案件的范围，应当向约定的仲裁机构提起仲裁。本案原告向人民法院起诉，不符合法定的起诉条件，应当予以驳回。原告可以向镇江仲裁委员会申请仲裁。

　　（2）《行政诉讼法》及其司法解释修改之后

　　2014年11月1日，《行政诉讼法》修改，修改后的《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项明确将“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”这一情形纳入行政诉讼的受案范围。2015年4月22日，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称“《行政诉讼法解释》”）公布，并自2015年5月1日实施。《行政诉讼法解释》第十一条第一款将行政协议界定为“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”，同条第二款第（二）项明确将“土地、房屋等征收征用补偿协议”纳入行政协议的范畴。

　　根据修改后的《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》的上述规定，征收补偿协议属于行政协议，该等协议项下的争议属于行政诉讼的受案范围，按照《仲裁法》第三条第（二）项的规定，应不具有可仲裁性。实际上，自《行政诉讼法解释》实施之后，法院在司法实践中开始将该等协议认定为行政争议。

　　例如，在赵志强与呼和浩特市回民区人民政府、呼和浩特市回民区房屋征收管理办公室行政补偿一案中，呼和浩特市中级人民法院在（2017）内01行初104号行政判决书中指出：

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，原告赵志强与被告回民区征收办签订的《征收房屋安置补偿安置补充协议书》是行政协议，原告赵志强的诉请属于行政诉讼受案范围。

　　相应地，在判断征收补偿协议项下争议是否具有可仲裁性时，法院开始持否定态度。例如，在宁夏中房股份有限责任公司与兴庆区政府确认仲裁协议效力纠纷一案中，银川市中级人民法院在（2015）银民初字第134号民事判决书中认为：

　　根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议”。根据该条规定，原、被申请人约定仲裁的事项内容应为行政协议，不属于仲裁管辖范围，故双方约定的仲裁条款无效。

　　但是，司法实践中仍有认为征收补偿协议属于民事合同并肯定其项下争议的可仲裁性的案例。例如，在买忠林与兰州市城关区房屋征收管理办公室房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案中，兰州市中级人民法院在（2016）甘01民终384号民事判决书中认为：

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”房屋拆迁纠纷是平等主体之间的民事权益纠纷，本案中的产权调换协议属拆迁补偿协议性质，属于民事案件受案范围。

　　又如，在本案中，法院仍然参照了上述《复函》的精神，认定因履行征收补偿协议而产生的争议属于民事争议，因此具有可仲裁性，案涉仲裁条款有效。

　　2. 结论

　　综上所述，关于征收补偿协议项下的争议是否具有可仲裁性这一问题，2014年《行政诉讼法》及其司法解释的修改是一个重要分水岭。《行政诉讼法》及其司法解释修改之前，法院通常认为该等争议具有可仲裁性，《行政诉讼法》及其司法解释修改之后，由于对相关条文的理解不一，司法实践中出现了两种截然相反的态度，有的法院开始否定其可仲裁性，有的法院则仍然持肯定态度，这显然不利于裁判标准的统一，也给相关争议的解决带来了不稳定性。实际上，根据《行政诉讼法解释》第二十七条的规定，“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准”，因此根据《行政诉讼法解释》第十一条的规定认定征收补偿协议属于行政争议从而否定其项下争议的可仲裁性，应无问题，但问题在于如何理解该条的具体含义，而这尚需要最高人民法院在司法实践中进一步予以明确。

　　文章来源：微信公众号“环中商事仲裁”（ID:HZ-Arb）