一、顶层设计千呼万唤，政策驱动实践先行

1、PPP的中国轨迹（政策驱动而顶层设计缺位）

　　(1)三个阶段

　　摸着石头过河的阶段（1990年代—2003年）

　　黑猫白猫阶段（2004年-2013年）

　　PPP元年论（2014年至今）

　　(2)三大部委

　　前国家计委（BOT/吸引外资）

　　前建设部（特许经营/市政公用事业/126号令）

　　财政部（PPP/政府采购服务）

2、求同存异，强强组合

　　(1)财金32号文

　　降温

　　协调

　　防范伪PPP可能带来的风险

　　在一定程度上可以管窥立法思路和方向。

　　(2)二法并一法，完成顶层设计

　　借鉴国外成功经验

　　尊重中国国情和项目实践

　　特许经营与政府采购服务的区分与交叉

　　实现一部法律下的双轨制管理。

二、政策导向时有纠结，市场偏好常见背离

1、政策的无奈与纠结

　　(1)鼓励民间投资的国发文件

　　《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号) (“非公经济36条”)

　　《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号) (“新36条”)

　　《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》(国办函〔2010〕120号) (“新36条实施细则”)

　　《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号) (“国发60号文”)

　　《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号) (“国办发42号文”)

　　(2)和PPP有关的国务院文件

　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（国发43号文）（遏制地方债）

　　《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发[2015]40号文）（对国发43号文的调整）

　　国发60号文（投融资机制改革）

　　国办发42号文（广开门户，兼容并蓄，PPP准国策的地位初定）

2、市场偏好明显背离

　　央企国企大快朵颐，民企外企顾虑重重

　　政策银行高歌猛进，商业银行小心翼翼

　　战略投资实力悬殊，财务投资带铐起舞

　　融资平台绝处逢生，公公合作暗流汹涌

3、系统性的制度和机制改革势在必行

　　市场准入及其违规成本

　　融资环境改善需要法律先行

　　资源配置促进良性循环

　　政府履约及其违规成本

　　信息公开及配套制度

　　政策与法规协调

　　PPP模式的落地，所需要的配套制度和机制改革，是一项浩大的系统工程，“头痛医头，脚痛医脚”式的政策指引已经不堪重任。

三、政出多门顾此失彼，锁定共识厘清边界

1、顶层设计在实操层面的投影

　　没有强势部委的推动，就没有PPP模式的落地。

　　强强如果不能联手，实操层面就会顾此失彼。

　　PPP模式的可持续健康发展无法脱离中国现行项目审批与管理体系而存在。

2、锁定共识、厘清边界

　　(1)超越分歧、锁定共识

　　超越部门分歧，实现强强联合。

　　抓住难得的时间窗口，及时锁定共识是关键。

　　(2)尊重现状，厘清边界

　　尊重现行项目审批和管理制度，以及PPP模式的现有话语体系。

　　厘清边界，合理衔接，相互否定不是出路，也不科学。

　　既是现实情况的需要，也是PPP制度趋于合理化和常态化的需要。

　　立法原则上宜粗不宜细，但在战略上还是应当追求算无遗策，通盘考虑以上市场及实操层面的诸多矛盾、冲突和问题，并在战术层面留出必要的空间和接口，为今后的实施细则、指南、指引和解释奠定基础。

            [ 来源：微信公众号：君合法律评论（微信号：JUNHE_LegalUpdates ）]