机关办公室在制发行政规范性文件过程中容易犯错的两个地方

行政规范性文件俗称“红头文件”，在我们的行政管理过程中发挥着特别重要的作用，在一些法律法规还没有明确的领域，行政规范性文件就是行政管理的唯一依据。在有些行政法规规定了大的方向和原则，没有具体实施或者说操作规定的时候，地方或主管机关制定行政规范性文件对其进行明确，就成了具体操作层面的指南和依据，这时候人民群众包括有些干部甚至更喜欢看红头文件的具体规定，而不是看法律法规。

2018年以后，随着《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)两份文件的相继下发，各部门制定行政规范性文件时程序上越来越规范。

但总结实务，在基层制定和印发行政规范性文件过程中，机关办公室容易忽视的还有两个环节，或者说容易出现错误的还有两个地方。

第一个：先上会审定，后补合法性审核程序

按照规定，起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。制定机关负责合法性审核的部门要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

然而，在基层制定和印发行政规范性文件过程中，往往出现先上会讨论审定，然后要求法制审核部门补充出具合法性审核意见的现象，从而将合法性审核的规定流于形式。

以县区政府常务会议讨论行政规范性文件为例，本来应该由区政府办公室对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核，然后将文件批转给县区司法局进行合法性审核，司法局出具合法性审核意见后，才能确定列入政府常务会议议题。

在这个过程中，容易出现错误的第一个点就是政府办对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核不够；第二个点就是忽视合法性审核，政府各部门报送的文稿直接走流程签字送审或者直接列入政府常务会议议题，没有按要求批转合法性审核部门对文稿进行合法性审核。这就容易出现一个问题，有时候一份行政规范性文件在政府常务会议上已经讨论通过了，但印发时没有合法性审核意见，再要求合法性审核部门补充出具，补充合法性审核时，如果文稿制定主体、制定程序、制定内容没有大的问题，和法律法规以及上级政策不冲突那到还好，让合法性审核部门出具一份意见完善程序（严格来讲这也是不合法的）。可是，如果在合法性审核过程中，发现制定程序和制定内容与法律法规和上级政策相抵触的情况下，合法性审核意见怎么出具呢？是出具通过合法性审核（合法性审核人员自己内心过不去）？还是出具合法性审核没有通过（可政府常务会议已经讨论通过了的）？

还有一个问题，政府办公室一般来讲在部门中比较有影响力的，也是政府运行的中枢机构，一般情况不太可能在补充完善合法性审核程序后，再就这一文稿重新上一次政府常务会议，这就必然导致要么对合法性审核意见时间进行修改，要么就会把政府常务会议时间进行修改。不管怎样，制定程序都是有问题的。

第二个：不及时报送备案审查

在完成行政规范性文件的统一登记、统一编号、统一公开以后，最后一步就是按要求报送备案。仍然以县区政府发文为例，应该以县区政府的名义形成报送规范性文件备案的报告，同时附两份正式文稿，再加合法性审核意见和起草说明。报送备案的报告主送市政府，但所有材料径送市司法局，按要求，应该在行政规范性文件印发后20日内收齐所有资料报送备案，但机关办公室往往忙于事务，有时候也是原有惯性思维影响，文件印发之后就与办公室无关了，导致没有养成及时报送备案审查的习惯，时常导致报送备案不及时。

上述两点，一是未经合法性审核即提交集体讨论审定，二是未按要求及时报送备案审查，就是基层机关办公室在制发行政规范性文件过程中容易犯错的两个地方。