1987年，现行《海关法》实施；

2000年，《海关法》重大修改；

2013、2017年两次微调；

至今，现行《海关法》颁布实施33年。

2018年，启动《海关法》立法修改计划，但至今未见草案或者征求意见稿，业内人士，对修改内容表示好奇和猜测。

下面10个问题，是不是《海关法》修改之目标？与大家一起讨论讨论，希望能发挥抛砖引玉的作用，与业界人士共勉。

一、“执法监督”，没有继续保留的必要

《海关法》作为行政管理法，法律条款的主要内容是规范海关对进出口货物的监管。但是，本法第七章，用了11个条文规定海关的执法监督，如：要求海关“廉洁自律”、规范海关“队伍建设”、强化“干部交流”、鼓励群众“控告检举”等等，占《海关法》全部条文内容约11%。《海关法》作为国门大法，动用大量的立法资源规定上述内容，似乎有些不符合立法规范，究竟原因何在？

2000年，现行《海关法》做出重大修改，增添了“执法监督”一章，可能缘于特殊历史背景，1998、1999年期间，海关系统发生了诸如湛江、厦门重大内外勾结的走私大案，海关出现重大执法腐败，在此历史背景下，国家重典治关，2000年，《海关法》修改时，增加了“执法监督”一章，可以理解，如今这个历史背景已成往事，《海关法》“执法监督”一章，也应当退出历史舞台，《海关法》再行修改时应当予以删除。

二、“关税与海关事务担保“，可以合并简化

现行《海关法》第五章“关税“，共计13个条文，是该法的重点内容之一。但是，《关税法》作为一部独立的法律，已启动立法程序，《海关法》修改应与之协调，《海关法》中的“关税”内容，大部分将会被《关税法》吸收，不宜在《海关法》中再作详细的规定。

另外，第六章“海关事务担保”，共计5个条文。海关事务担保，实质上是关税担保，海关担保事务是“关税”的一部分，在《关税法》起草中将会具体体现，《海关法》修改时，“海关事务担保”不宜独立成章。

所以，修改现行《海关法》时，为节约立法资源，可以将“关税”和“海关事务担保”两章合并，只保留概括性、原则性的条文即可。

三、检验检疫与缉私职能，应当补充和完善

2018年4月20日，原中国出入境检验检疫局正式并入中国海关，检验检疫作为海关的一个重要组成部分，统一以海关名义对外执法。

《海关法》是海关执法的基本法律依据，也应当作为检验检疫的执法依据，是海关执法的纲领性文件。在《海关法》修改时，应当增加海关检验检疫的职能性规定，在《海关法》总则补充规定检验检疫职能，或者单独一章规定“检验检疫”内容。

目前，检验检疫的执法依据主要有四部法律，商检法，动植检法、卫检法和食品安全法，将上述四部法律的内容全部吸收合并到《海关法》中，从立法技术上看，很难操作，笔者认为，在《海关法》总则中规定海关的出入境检验检疫职能，是切实可行的现实选择。

海关缉私是传统的海关四大职能之一，《海关法》第四条规定了海关缉私职能，但仅规定刑事侦查职能，没有规定行政办案职能。所以，缉私部门办理行政处罚案件，仍以海关的名义对外执法，海关缉私作为海关的一个内设部门，以海关名义对外执法，似乎没有法律问题。但是，海关缉私体制改革，已明确公安部是海关缉私主管部门，在这种情况下，如果缉私继续又以海关名义对外行使行政处罚权，即公安部门以海关名义对外执法，貌似不妥，应当对《海关法》第四条的缉私职能予以完善。

四、海关改革成果和新型贸易方式，需要法律化

近年，海关推出一系列改革措施，部分监管制度和改革措施实施已久，实践证明，这些改革措施，可以促进贸易便利化，改善营商环境，应当及时转化为法律条文，在《海关法》修改时予以体现。例如：通关一体化制度、自报自缴制度、主动披露制度和海关预裁定制度等等，将上述改革成果法律化，有利于相应监管制度的优化和推广。

跨境电商是互联网背景下的新型贸易方式，自由贸易区和自由贸易港也是一种新型贸易形式，但是，相应的优惠政策和监管制度，目前仅以部门规章和公告形式对外公布，层级太低，缺乏法律依据，需要尽快转化为法律条文，为新型贸易方式保驾护航。

五、法律责任制度，应当重新思考

什么是走私行为？走私行为如何处理？《海关法》第八章“法律责任”，在修改过程中应当重新思考上述两个问题。

（一）什么是走私行为？走私的范围是否应当重新界定？

进出口贸易渠道，以伪报、瞒报的方式逃避海关监管，偷逃国家税款的行为，是不是必须作为走私行为对待？通过低报价格、少报数量或者伪报品名等方式，偷逃国家税款的，这些行为的危害性，实质上就是偷逃国家税款，与偷逃国内税款的行为性质相同，是不是可以借鉴《税收征管法》“以罚代刑”的规定，将贸易渠道的伪、瞒报偷逃税款的行为，认定为“贸易瞒骗”，从走私行为的范畴中独立出来，不追究刑事责任，而对其予以高额罚款，以行政处罚代替刑事责任？

而将通过非设关地偷运普通货物、违禁品，通过贸易渠道藏匿、伪报违禁品的行为，由于其挑战海关监管底线，危害国家安全，危害性较大，作为走私犯罪予以打击。

（二）走私货物是否应当一律予以没收？

《海关法》第八十二条规定，以伪报、瞒报等方式逃避海关监管，偷逃国家税款的，是走私行为，海关应当依法没收走私货物。贸易渠道的伪瞒报涉税走私，一律没收走私货物，现行海关法存在两个重要问题，无法化解：

1、物权问题。走私货物的物权可能属于国内消费使用单位，走私行为的实施者可能是进口货物的收货人，海关如果一律没收走私货物，则国内消费使用单位（守法者）可能被海关惩罚，而进口货物的收货人（违法者）却没有受到法律惩处。

2、合理性问题。低瞒报价格等走私行为，可能只是偷漏部分税款，而法律责任是被没收全部的货物，不具有合理性。

所以，对于贸易渠道的伪瞒报走私行为，不应当没收走私货物，而应当根据偷逃税款的数额为基数进行罚款，比较合理。

综上，可以将贸易渠道伪、瞒报偷逃税款的行为，从《海关法》第八十二条规定的走私行为中单独剥离出来，定义为“贸易瞒骗”行为，由海关处以高额罚款。

老林建议：新增《海关法》第八十三条：“违反海关法及其他法律、行政法规，经过设立海关的地点，以藏匿、伪装、瞒报、伪报等方式逃避海关监管，运输、携带依法应当缴纳税款的货物、物品进出境的，或者擅自销售保税货物、特定减免税货物，偷逃应纳税款的，是贸易瞒骗行为，处偷逃应纳税款3倍（或者5倍）以下的罚款”。

六、“货物”与“物品”，合并称为“商品”

企业向海关申报进出口的商品，《海关法》称之为“货物”，个人携带或者邮递进出境的商品，《海关法》称之为“物品”， “货物”因贸易而进出口，“物品”因消费需求而进出境，《海关法》对“货物”与“物品”进出境的监管方式和税收政策则不尽相同。海关业界人士，以及进出口合规从业人员，对“货物”与“物品”的概念，可能比较容易区分，但其他社会各界，无论如何，是搞不清楚海关对“货物”与“物品”是如何区分的。

在互联网经济高速发展的背景下，跨境电子商务已成为个人消费品进出境的主要渠道，跨境电子商务零售进出口的消费品，究竟是“货物”还是“物品”？其实，海关已经不再纠结于此，直接在跨境电子商务零售进出口活动中引入的“商品”概念，并制定了专门的海关监管模式。

所以，同样一种货品，例如“奶粉”，通过贸易渠道申报进口，《海关法》称之为“货物“，通过旅客携带或者邮递渠道进境，称之为“物品”，通过跨境电商渠道进境，称之为“商品”，显得有些混乱。建议《海关法》修改时统一称之为“商品”，分别按照不同的进出口渠道，规定不同的监管措施和税收政策。

七、海关法与其他法律的冲突条款，应予以修改

《海关法》第六十条规定，海关对未缴纳税款的企业，可以采取强制措施，扣留并变卖相当于应纳税款的其他财产，而《行政强制法》明确规定，行政机关不得查封、扣押与违法行为无关的其他财产。《海关法》扣留变卖其他财产的强制性规定，与《行政强制法》规定明显冲突，按照新法优于旧法的原则，《海关法》第六十条的上述规定，应做相应修改。

海关法律规定，擅自出口未经许可出口的货物，处货物价值30%以下的罚款，或者处人民币100万以下的罚款，但刚刚出台的《出口管制法》第三十四条规定，擅自出口未经许可的管制货物，应当处违法经营额5倍以上10倍以下罚款，两者相差甚远，这在《海关法》修改时，如何适用上述规定，应当在条文中予以明确指引。

八、海关滞纳金制度，应予调整

海关填发税款缴款书之日起15日内，应当缴纳税款，超期未缴纳税款的，海关可以征收滞纳金，这是一种税收强制执行方式，根据《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行方式，只能由法律规定，行政法规不能设定。

但是，《关税条例》第五十一条规定了追征税款的滞纳金，这种滞纳金，其性质相当于：海关对企业没有进行税收申报而作出的罚金，而不是税收强制执行，这个条款明显违反了《海关法》第六十条和《行政强制法》第十三条规定。

所以，如果确实需要保留追征税款的滞纳金，则应当在《海关法》第六十二条追征税款的条款之后，增加滞纳金的规定，否则，海关追征税款的滞纳金制度，一直处于没有法律依据的状态。

九、海关并非走私综合治理的组织、协调和管理者

《海关法》第五条规定，国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调和管理查缉走私工作。国家在打击走私综合治理工作中，起主导作用的是各级人民政府，而不是海关。所以，在这个条文中规定海关负责组织、协调和管理查缉走私工作，容易引起误解，“海关负责组织、协调和管理查缉走私工作”的规定，应当予以删除。

十、进境物品未申报的处理条款，应予删除

《海关法》第八十五条规定，“个人携带、邮寄超过合理数量的自用物品进出境，未依法向海关申报的，责令补缴关税，可以处以罚款”。上述规定，不但与第八十六条（三）项的内容重复，而且，容易引起误解，应当予以删除。

实践中，上述条文经常被理解为“进境物品未申报的，应当一律责令补税，不允许退运”。而事实上，如果当事人选择将未申报物品退出境外，就不需要向海关补缴税款。（《海关法》其他具体条文的修改建议，将另文详述）

来源：微信公众号“老林说法”