2020年9月9日，自然资源部发布《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》（下称“答复”），指出“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”，此文一出引起了社会上的广泛的关注。笔者近日与同事也刚好接触一起继承案件，当事人想通过诉讼途径继承父亲在遗嘱中留给自己的农村房屋及宅基地。然而经过多方研判后，因为诉争房屋无法提供产权及准建文件，最后案件并未实际启动。鉴于研判过程中针对城镇户籍子女能否继承农村房屋及宅基地这一问题已经进行了初步研究，现将相关制度及实务梳理分享给大家。

一、制度层面，城镇子女继承农村房屋及宅基地使用权具有法律依据，其中宅基地不能单独继承；如想进行房地确权，房地本身来源需具有合法性

（一）农村宅基地使用权属于农村集体经济组织，取得、行使和转让需符合相关法律规定

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

《民法典》第三百六十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第三百六十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”

《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”第六十二条第一款、第四款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

依据上述规定可知，村宅基地使用权属于农村集体经济组织，取得、行使和转让需符合相关法律规定，并非个人财产，农村宅基地原则上应“一户一宅”。

（二）宅基地上建成的房产，属于公民死亡时遗留的个人合法财产的，可以由农村或城镇居民继承，根据房地一体主义，继承房屋的同时可以获得土地使用权并办理登记

根据《中华人民共和国继承法》第三条第二项规定：“公民死亡时遗留的个人合法财产” 包括“公民的房屋、储蓄和生活用品”。

《确定土地所有权和使用权的若干规定》(国〔1995〕国土籍字第26号)第四十九条的规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”

《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干问题》(国土资发〔2011〕178号) 第六条规定：“……已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。依据上述法律规定可知除因继承等法定原因可能导致的“一户两宅”的特殊情形，并且在“一户两宅”情形下，城镇居民因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。”

国土资源部在2016年5月30日颁布并生效的《不动产登记操作规范（试行）》中也曾明确规定“非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。

自然资源部又于2020年9月9日作出“答复”，在上述法律规定基础上，第六条进一步明确指出，农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

（三）需要强调的是，继承的农村房屋如想办理过户，获得产权证明，被继承房屋还应属于合法建造房屋，权属清晰

上文探讨的的继承路径是假定作为遗产的房屋和宅基地属于合法批准和建造，若宅基地并未经过合法审批，房屋也未经过建设审批，那么此种房屋可能构成违法建筑物，无法作为“合法遗产”继承。特殊时期未经批准使用宅基地进行村民住宅建设的房屋，符合村庄规划的，可以补办审批手续。

《物权法》第九条、《民法典》第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”

《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照相关审批程序办理。”

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发〔1999〕39号)规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房屋证。”

北京市人民政府曾于2020年10月13日发布《北京市禁止违法建设若干规定》，此规定将于2020年11月15日生效，其中第十四条规定：“村民使用宅基地建设住宅应当履行规划许可手续；特定时期未经批准使用宅基地进行村民住宅建设，符合村庄规划的，乡镇人民政府责令其依法补办审批手续；不符合村庄规划的，责令限期拆除，逾期不拆除的，乡镇人民政府依法实施强制拆除；有租金收入的，没收租金收入，并处租金收入一倍的罚款。”

通过梳理上述规定可见，根据我国的土地管理制度，农村宅基地是不能被单独继承的，但是地上的合法建造房屋可依据继承法和物权法的相关规定予以合法继承并办理登记。

二、实务操作层面，城镇户籍子女对于农村房屋所有权及宅基地使用权的继承问题，实践中通常分情况处理

案例一：昭通市昭阳区人民法院（2018）云0602民初717号

案情简介：

1948年，原告马某1出生。原告马某1的父亲马贤文在昭阳区间土木结构的草房居住。1950年，马贤文去世后，原告马某1的母亲马敏与马正应同居生活。马敏与马正应生育一子名马某3、生育一女名马某2。1968年，马某1去当兵，从部队转业后当工人，居住在昆明市东川区菜园小菜队。马敏、马正应去世后，马某3将马贤文修建的房屋拆除，只剩下宅基地，马某3搬迁到昭阳区高松树（地名）居住，现已去世。马某2出嫁到布嘎乡布嘎村民委员会十五组居住。马某1与马某2因为对马贤文修建一间土木结构草房的宅基地使用权发生争议，2017年10月25日，昭阳区守望乡甘河村民委员会主持双方协商解决，双方达成协议为：对马贤文修建一间土木结构草房的宅基地，由马某1、马窕（马某2）各分一半使用。事后，原告马某1不服从该协议，诉至法院。

裁判要旨：

宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的用于修建住宅的集体建设用地，农民无须土地出让金即可取得，这是农民基于集体经济组织成员身份而享有的福利。宅基地上建成房屋则属于公民个人财产，可以继承。对于农村房屋所有权及宅基地使用权的继承问题，实践中通常分情况处理。如果继承人是本集体经济组织成员，符合宅基地申请条件的，可以经批准后取得被继承人的房屋及其宅基地；如果不符合申请条件，则可以将房屋卖给本村其他符合申请条件的人，如果不愿意出卖，则该房屋不得翻建、改建、扩建，待处于不可居住状态时，宅基地由集体经济组织收回。继承人如果是城市居民，比照上述符合宅基地申请条件的情形处理。也就是说，按照法律规定的地随房走的原则，城市居民可以基于房屋的所有权而继续使用宅基地，但是不得进行翻建、改建、扩建等。

案例二：北京市朝阳区人民法院（2017）京0105民初425号

案情简介：

李某11与武某系夫妻关系，双方生有九名子女，即本案三原告与六被告。李某11于1996年10月31日去世，武某于2007年6月9日去世。1994年11月，李某11申请对X号院内房屋翻建，填写了《王四营乡村民建房申请审批表》，载明现有房屋3间，计划翻建3间、东西配房4间，经生产队、大队、乡政府三级批准。后X号院的宅基地经过变更及推倒重建，各方均有出资。各方均称李某11是官庄村人，为农业户籍，武某是城镇户籍，三原告与六被告自出生户籍随武某，均登记为城镇户籍。原告李某1、原告李某2、原告李某3提起诉讼要求依法分割被继承人李某11、武某的遗产北京市朝阳区王四营乡官庄村X号院（以下简称X号院）内房屋。

裁判要旨：

本院认为：官庄村委会在2012年和2016年出具的两份证明对于X号院宅基地使用权登记在何人名下前后陈述矛盾。根据1994年的《王四营乡村民建房申请审批表》和1996年的《农村宅基地变更登记表》的记载以及李某11系官庄村农业户籍，而李某5系非农业户籍的事实，本院采信官庄村委会于2012年出具的证明内容，即X号院宅基地登记在李某11名下。

因三原告与六被告均系城镇户籍，则其出资建设X号院内房屋应当视为帮助行为，不能因参与出资建房而取得X号院内房屋的所有权。X号院内房屋应当确认为李某11与武某的遗产。现无证据证明李某11与武某立有遗嘱，故应当按照法定继承处理X号院内房屋。根据本院查明事实，X号院内房屋重建由李某5主持，且主要由李某5出资建设，故李某5在分割遗产时应当多分。

X号院二层建筑涉嫌违法搭建，本院不予处理。

法院最终判决北京市朝阳区王四营乡官庄村X号院内北房两间、西房北数第一间、第二间、东房北数第一间、第二间归被告李某5所有；其他房屋三原告与六被告各获得部分房屋所有权。

案例三：北京市朝阳区人民法院（2018）京0105民初35336号

案情简介：

被继承人李X、金X系夫妻，二人生前育有子女分别为李某4、李某3、被告及原告。李X于1989年9月24日去世，金X于2015年6月24日去世。被继承人留有遗产位于北京市朝阳区A号的房屋。李某4、李某3已明确表示放弃对该房屋的权利。该房屋由被告长期占有使用，原告无法行使对该房屋的权利，遂提起诉讼。1979年5月30日，原告的户口迁往北京35中。原告称因其父亲退休其顶替父亲工作故于1979年分家另过，将户口迁出转为居民户口。被告现为农村集体经济组织成员，其名下无其他宅基地，一直与父母在涉案房屋处共同居住生活。被告李某4、李某3名下均有宅基地。

裁判要旨：

本院认为，本案中，原被告均未出示李X、金X的遗嘱，故关于上述被继承人遗产应按照法定继承处理。根据原被 告庭审言辞和相关证据可以确认，涉案房屋是在李X、金X分得的宅基地上所建，原告工作后与父母分家另过，其身份不再是农村集体经济组织成员；被告作为幼子与其父母共居于涉案房屋，养老送终，并因此名下无新分宅基地；被告李某4、李某3均与父母分家另过并分得宅基地。

《北京市高级人民法院关于审理继承纠纷案件若干疑难问题的解答》第8条规定：“农户家庭中部分子女与父母分家另过；部分子女与父母共为一户且未新分宅基地。父母死亡时，已分家另过的子女主张对相应宅基地上房屋进行继承的，人民法院不予支持。”原告与父母分家另过，且不再是农村集体经济组织成员，故其无权继承父母宅基地上房屋。经本院释明，原告坚持要求分割涉案房屋，不同意经济补偿，故原告诉讼请求于法无据，本院难以支持。

三、总结

通过上述制度梳理和判例，结合北京高院的继承纠纷疑难问题解答，关于城镇户籍的子女能否继承农村宅基地及房屋问题，梳理如下：

（图：农村房屋及宅基地继承规则）

第一、农村宅基地属于农村集体经济组织所有，不属于个人财产，不能单独继承。

第二、被继承人的房屋作为其遗产可以由城镇户籍的子女继承，按照房地一体原则，子女继承取得房屋所有权和宅基地使用权。

第三、子女能够继承的农村房屋应属于合法财产，宅基地经过合法申请，房屋经过合法批准建设。

第四、城镇户籍子女因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

第五、城镇户籍子女可以对继承的农村房屋进行处分，但只能处分给本村集体经济组织成员。如果不愿处分，则该房屋不得翻建、改建、扩建，待处于不可居住状态时，宅基地由集体经济组织收回。

第六、子女中有部分为本村集体经济组织成员，部分为城镇户籍，则根据北京市高院的“解答”第8条第一款及第二款的规定，与父母同住且未获得新分宅基地的在父母死亡后可以继承房屋并继承宅基地，而已分家另过仍为本村集体经济组织成员且获得新分宅基地子女无法继承房屋及宅基地；若部分子女已分家另过但仍为本村集体经济组织成员且未获得新分宅基地，可以主张相应宅基地上房屋权利。司法实践中法院也一般认定“关于宅基地上房屋的继承，考虑到继承房屋必然涉及到宅基地，宅基地上的房屋一般由继承人中居住在该宅基地内，并属于该宅基地所属经济组织成员的继承人继承为宜，由该继承人给予其他继承人相应的经济补偿”。

由于各地区也可能有自己颁布的指导性意见，有相关问题的当事人，还需具体核实本地情况，必要时应咨询律师。上述总结与分析因未进行全面的案例检索，相关总结仅供参考，如有疏漏，还以当地实际情况为准。

作者：倪慧 岳荣华

来源：微信公众号“谦易法律笔记”