随着法治政府建设的日臻完善及社会分工的精细化，在行政管理领域，也出现了复合性、续造性的特征，同一事实往往由不同的行政主体作出的若干行政行为调整，这些行政行为之间可能互为前提，也可能相对独立。在行政相对人或其他利害关系人对其中之一的行政行为提起诉讼时，被诉行政行为与其他行政行为的关系如何，换言之，若先行行政行为被撤销，是否必然导致后续行政行为被撤销的法律后果，也成为行政诉讼领域颇具探讨价值的课题。本文由笔者代理的一起行政诉讼案件着手，试从律师办案的角度对该问题做一简单梳理，以就教于方家。

一、案情简介

　　2013年10月，陈某以自己、妻子、儿子一家三口名义购买了某公司开发的别墅房产。2014年2月2日交房。因正遇房地产市场低迷，陈某又在该市购买了其他楼盘的房产。出于购房利益考虑，陈某千方百计寻找借口要求退房并追索利息等。在该公司严词拒绝的情况下，2015年8月27日，陈某向该区住建局申请政府信息公开，要求公开施工图设计文件及房屋建筑工程竣工验收备案表材料。2016年1月，陈某用通过申请政府信息公开获取的资料，以住建局、房管局为被告，向被告所在地的中级人民法院提起诉讼，要求：1.撤销《建设工程规划许可证》；2.撤销《建设工程规划管理验收合格证》；3.撤销房管局颁发的房产证；4.判令住建局责令该公司拆除房屋，并对其作出行政处罚；5.诉讼费用由被告承担。该中级人民法院指定本案由其下辖的某区法院审理。该公司作为第三人参加诉讼。区法院作出一审判决，支持了陈某前三项诉讼请求。该公司提起上诉，后经二审法院协调，陈某撤回起诉，该公司撤回上诉，案件得以协调解决。

　　本案值得探讨之处颇多，笔者已经撰文对所涉“一案一诉”问题、行政相对人原告资格问题进行过考察，本文拟从行政法理的角度，对住建局的行政行为若被撤销，是否必然导致房管局颁发的房产证被撤销这一行政行为违法性截断的问题展开论述。

二、行政行为违法性截断相关问题

　　（一）基本概念

　　行政行为违法性截断是与行政行为违法性继承对应的概念。行政行为违法性继承滥觞于日本行政法学界，最早由杨建顺教授引入国内，朱芒教授、王贵松教授等对其内涵进行过系统梳理。而在司法实践中，我国早已出现运用行政行为违法性继承理论作出的判决，比较典型的如《最高人民法院公报》2004年第5期刊载的沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷一案。

　　“行政行为违法性继承”存在于由连续数个行政行为构成的行政过程之中。当行政行为彼此之间相互关联,行政活动的整体过程是由一系列连续多阶段的行政行为构成时,先行行为中存在的违法性瑕疵,是否会影响作为结果的后续行为的合法性 ,便自然成为需要关注的问题。如果从肯定的角度出发,承认后续行政行为因此也具有违法性,即后续行政行为继承了先行行政行为中的违法性的现象,被称为“违法性的继承”。[1]如果从否定的角度出发，不承认后续行政行为具有违法性，即先行行政行为被撤销并不必然导致后续行政行为被撤销，被称为“违法性的截断”。

　　（二）法理分析

　　行政行为违法性继承与否的问题，涉及行政行为不可避免的价值冲突——法的安定性与实质正义、程序正当与实体救济之间的冲突，加之，我国《行政诉讼法》并未规定“行政行为违法性继承或截断”制度，也没有对应的法律条款，因而，虽然在司法实践中，体现该理论的案件已经屡见不鲜，大部分判决也是着眼于事实判断与法理分析。根据成协中副研究员的梳理与归纳，法院在认定行政行为违法性截断这一问题时，往往关涉以下逻辑：

　　1.行政职权独立论

　　在现代社会，行政机关之间应当权限明确，彼此独立，互相尊重。未经法律授权，行政机关不得对其他机关负责的事项予以审查。据此，在多阶段行政活动中，由于做出后续行为的行政机关不负有对先行行为进行审查的职责，其只能在推定其合法有效的前提下做出后续行为。不少法院认为在这种关联诉讼中，当事人不得以先行行为违法为由主张后续行为违法，法院也不得对先行行为进行合法性审查。

　　2.审查范围独立论

　　在一个行政诉讼中，法院只对一个行政行为的合法性予以审查。如果其他行政行为与被诉行政行为存在关联，其应当另行起诉或通过其他途径解决。这种观点我们称之为“审查范围独立论”。

　　在实践中，也有法院以先行行为不属于受案范围为由拒绝对先行行为进行合法性审查。在兰茂玲、王文鑫诉乐山市国土资源局市中区分局土地行政征收案中，原告对作为房屋征收决定之先行行为的征地批复提出合法性质疑。一审判决指出，“该部分争议不属于人民法院受案范围。”在上诉中，上诉人指出: “川府土( 2007) 400 号征地批复属于骗取上级政府取得的，并且该征地批复超过 2 年的有效期，已经自动失效。”而被告在上诉答辩中指出: “川府土( 2007) 400 号征地批复是省政府依法作出的，其效力问题不属于本案审理范围。”在二审判决中，法院指出，“国务院和省级人民政府批准征地的行为属政府的专属职权，不受人民法院的司法审查，国务院和省级人民政府征地批复的合法性不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本案对省政府川府土( 2007) 400 号、川府土( 2012) 377 号两份批复的合法性不予审查。”

　　3.权利义务影响论

　　在多阶段行政活动中，由于先行行为与后续行为在内容上存在关联，部分法院认为先行行为对当事人的权利义务影响是不确定的，其法律后果只有经过后续行为才能最终得以确定。据此，在针对后续行为进行审查时，不少法院会以先行行为不影响当事人的权利义务为由拒绝审查。这种观点我们将其归结为“权利义务影响论”。

　　4.证据真实论

　　在多阶段行政程序中，由于先行行为与后续行为存在逻辑上、内容上的关联性，先行行为也因此经常成为支撑后续行为合法性的证据。在实践中，有法院从证据的角度，对先行行为与后续行为之关联做出了分析。我们将此种思路总结为“证据论”。当然，“构成要件不同于作为证据的行政决定”，在相关个案中，法院是从构成要件效力的角度展开分析还是从证据的角度展开分析，可能得出完全不同的结论。[2]

　　本案中，律师在作为第三人（行政主体）的代理人说理时，即可参酌上述理论。一方面，从行政职权独立论分析，初始登记权证因建造而取得，转移登记权证因买卖、赠与等而取得。初始登记需现场核查，转移登记无需现场核查。我国《房屋登记办法》第32条规定：“发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记：（一）买卖；（二）互换；（三）赠与；………。本案陈某与该公司签订《商品房买卖合同》后，房管局向陈某核发《房屋所有权证》即属于此条规定的转移登记，对于转移登记，房屋登记主管部门仅作形式审查，其无权对住建局的先行行政行为进行实质审查，在核实申请登记人提交的材料后即核发《房屋所有权证》，该行政行为完全合法。另一方面，从审查范围独立论分析，因本案错误地将多个行政行为合并起诉，将本该单独进行审查的房屋登记混同在规划许可、规划验收案中一并审查，因而出现同时撤销的错误判决。假使前述规划许可、规划验收行为对房屋登记产生影响，也应先中止房屋登记案的审理，待规划许可、规划验收案审结后继续审理房屋登记案，而不是在同一行政诉讼中，即认定先行行政行为违法，并据此认定后续行政行为违法。

　　（三）司法实践

　　司法实践中，最早关于行政行为违法性截断的判决，可追溯至2001年乔占祥诉铁道部春运期间部分旅客列车票价上浮案，一审法院认为，“由于铁路客运价格关系广大群众切身利益,属于国家重要的服务性价格,为保证其统一和规范,保证国家和群众的利益,客运价格依法纳入了政府定价、政府指导价范畴, 其制定和实施均应当经过法定程序申报和批准。被告作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定,是经过有关程序作出的,即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查, 国家计委在国务院授权其批准的权限范围内予以批准 ,被告依据国家计委的批准文件作出《票价上浮通知》的程序未违反有关法律规定。……依据《价格法》第二十三条的规定, 主持价格听证会不属于被告的法定职权。”

　　在国家计委作出批准铁道部票价上浮方案文件的环节与铁道部作出《票价上浮通知》行为的环节之间 ,构成了先行行为与后续行为之间的关系。其中, 根据《价格法》第23条的规定,是否举行听证会是批准价格上浮方案行为过程中的一个程序,即是否举行价格听证会属于先行行为中的程序构成要件。依照上述的判决,只要在形式上存在作为前提的批准文件,以此为依据后续作出的《票价上浮通知》的行为无需审查先行行为中是否应该和是否举行了听证会,即先行行为在程序要件方面是否存在违法性瑕疵并不影响后续行为的合法性。毫无疑问,该案的一审判决思路是建立在“违法性截断说”那样的逻辑基础之上的。[3]

　　在张殿珍、潘学明诉光山县发改委建设项目立项批复案中，法院认为，“虽然土地成交书对于被诉批复而言是在先的行政行为之一，但其做出后具有公定力和确定力。在该确认书被依法撤销前，其仍然具有法律效力。相关法律法规均未赋予投资主管部门对在先的其他具体行政行为的合法性进行实质审查的权利。金凯帝公司向光山发改委提交土地成交确认书和其他申请材料时，光山发改委对此只能进行形式审查，在它们符合法定形式要件的情况下，即应承认其合法性。在光山发改委作出的被诉批复这一具体行政行为本身不存在其他违法情形的情况下，即便作为在先具体行政行为的成交确认书存在违法性，也不能以此为由否定在后的被诉批复的合法性。否则，将影响阶段性行政许可行为中各独立具体行政行为的确定力，损害行政相对人和其他利害关系人的信赖利益。”

三、结论

　　行政行为违法性继承亦或截断这一命题，它涉及多种类型的法的价值冲突。在法无明文规定的情况下，应当结合具体案情分析判断，根据行政诉讼的基本法理，若前后行政行为作出主体不同且存在逻辑上的先后顺序，从行政职权独立论、审查范围独立论等视角出发，在先行行政行为违法时，宜认定行政行为违法性截断，后续行政行为未必违法。

注释：

　　[1]朱芒：“‘行政行为违法性继承’的表现及其范围--从个案判决与成文法规范关系角度的探讨”，载《中国法学》2010年第3期。

　　[2]成协中：“行政行为违法性继承的中国图景”，载《中国法学》2016年第3期。

　　[3]朱芒：“‘行政行为违法性继承’的表现及其范围--从个案判决与成文法规范关系角度的探讨”，载《中国法学》2010年第3期。

作者：刘汝忠、樊沛

（来源：微信公号“泰和泰律师”）